административноеправо курслекцийипрактикум

Административное право:курс лекций и практикум.Составители: Ю.В. Шилов, Иванова О.А.

 

 

 

 

Тема 1. Государственное управление как объект административно – правового регулирования

План

1.       Общее понятие управления. Социальное управление.
2.       Понятие, основные черты и функции государственного управления.
3.       Принципы государственного управления.

  1. Общее понятие управления. Социальное управление.

Термин «управление» на протяжении длительного времени традиционно употреблялся представителями различных наук.

В 60 – х годах XX века сформировалось новое научное направление – кибернетика, как наука об управлении в различных областях.

В широком смысле «управлять» – значит руководить, направлять.

Существует огромное количество определений термина «управление».

Например, управление означает:

  • процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления в целях создания эффективно функционирующей системы;
  • целеполагающее, т.е. созидательное, придуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (самоуправление), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии и т.д.);
  • функцию организованных систем, представляющую собой процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект управления с помощью информации по каналам прямых и обратных связей, обеспечивающих упорядоченность и целостность системы.

В литературе приводятся следующие признаки управления:

  1. Управление – внутреннее качество сложных организованных систем различной природы, обеспечивающее их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение структуры, поддержание режима их деятельности.

Под системой же понимается совокупность определенного количества элементов, взаимосвязанных между собой и образующих целостное единство. Большинство систем самоуправляемые, то есть управление осуществляется изнутри.

В свою очередь под системой управления понимается механизм, обеспечивающий процесс управления. Систему управления характеризуют цели и задачи, субъекты и объекты управления, функции, структура, единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов, формы и методы деятельности.

  1. Основными категориями (элементами) системы управления являются:
  • субъект управления (управляющий элемент);
  • объект управления (управляемый элемент);
  • прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления.

Каждый из элементов системы характеризуется рядом специфических черт. Так, субъект управления наделен соответствующей властью, имеет право и возможность принимать управленческие решения, самостоятельно реализует ряд общих функций управления (анализ, прогнозирование, регулирование, контроль и пр.), взаимодействует с другими субъектами управления.

В целом управление служит интересам взаимодействия составляющих систему элементов, это целенаправленное, упорядочивающее воздействие, позволяющее системе функционировать в требуемом режиме.

  1. Управление реализуется в информационных связях между субъектом и объектом. Создается замкнутая цепь каналов циркуляции информации. По каналам прямых связей доводится команда, распоряжение, указание, приказ, директива. По каналам обратных связей – информация о выполнении. Обратная связь необходима для информирования субъекта о состоянии объекта, позволяет перестраивать систему, вырабатывать новые решения. Посредством обратной связи наиболее эффективно реализуется функция контроля.
  2. Управление предполагает не только внутренне взаимодействие составляющих систему элементов, но и взаимодействие систем различного иерархического уровня (межсистемное взаимодействие) и взаимодействие с внешней средой, с которой должно быть достигнуто динамическое равновесие (при управлении экономикой необходимо учитывать мировую экономику).

Таким образом, управление – функция организованных систем, представляющая собой процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект управления с помощью информации по каналам прямых и обратных связей, обеспечивающий упорядочение и целостность системы.

  1. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
  2. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления. Как отмечалось, именно субъект управления вправе принимать соответствующие управленческие решения и реализовывать комплекс контрольно – надзорных, правоприменительных и иных функций управления.
  3. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру.

Управление предполагает реализацию ряда важнейших функций. Среди них выделяются общие, специальные и обеспечивающие функции управления.

К общим функциям управления относятся: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. Некоторые авторы выделяют также координацию, оценку эффективности деятельности, стимулирование и некоторые другие.

Виды и содержание специальных (основных) функций управления обусловливаются соответствующей сферой управления. Так, в уголовно – исполнительной системе специальными функциями являются: установленный порядок исполнения и отбывания наказания, исправление осужденных, воспитательная работа.

К числу обеспечивающих функций управления относятся такие как кадровая, материально – техническая, финансовая, делопроизводственная, медицинская, психологическая и другие.

Общие, специальные и обеспечивающие функции существуют во взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной функции, недобросовестное ее выполнение отрицательно отражаются на всей системе функций и результатах управления.

Социальное управление – один из наиболее сложных типов общего управления, исследованием которого занимается множество современных наук.

Социальное управление предполагает воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации в целях упорядочивания социально – значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем, а ее необходимой предпосылкой выступает власть.

Социальному управлению присущи следующие особенности:

  1. Это управление людьми, что является особым типом взаимоотношения людей. Элементы системы – люди, их объединения. Субъект управления – руководитель или коллектив людей.
  2. Социальное управление призвано организовать совместную деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Само по себе упорядоченное взаимодействие участников не возникает. Результат достигается либо с помощью согласования, либо с помощью использования власти. Вместе с тем необходимо помнить, что далеко не все сферы жизнедеятельности подлежат детальной регламентации.
  3. Социальное управление носит сознательный, властно – волевой характер. Субъект управления формирует и реализует господствующую волю, цели, программы, средства выполнения. Согласование воли, то есть регулирующей стороны сознания, с помощью власти позволяет согласовать деятельность людей.
  4. Все решения субъекта проходят через сознание людей, они оцениваются и ложатся в основу поведения людей (правомерного или неправомерного).
  5. Социальному управлению присуща высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации.
  6. Социальное управление предполагает способность накопления и хранения информации вне индивида, передача её путём социального воспитания (наличие специальных устройств, технических средств, особых каналов связи, языков).
  7. Понятие, основные черты и функции государственного управления.

Государственное управление – система политических, правовых и экономических методов управления и регулирования, применяемая государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей. Государство призвано обеспечивать целостность своей структуры, устанавливать и поддерживать дипломатические, политические и экономические связи с другими странами и государственными союзами, способствовать защите прав и свобод своего народа.

С точки зрения теории управления государство является сложной открытой системой, обладающей свойствами целенаправленной адаптации к меняющимся условиям внешней и внутренней среды и способностью к самоуправлению, саморегуляции своего развития. Управляющее воздействие высшей иерархической структуры реализуется прямыми связями с управляемой системой; контроль выполнения, адекватность реакции на управляющее воздействие определяются информацией, поступающей по каналам обратной связи.

Существует несколько подходов в понимании сущности государственного управления.

Так, государственное управление – это:

  • деятельность государства или иных субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия;
  • целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующих систем и оказания на нее регулирующего влияния, т. е обеспечения её должного функционирования и возможного изменения;
  • конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющие функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов реализации государственной власти;
  • деятельность исполнительно – распорядительного характера (исполнение нормативных правовых актов с помощью исполнительно – властных полномочий);
  • подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнении закона, являющаяся вторичной по отношению к законотворчеству.

В теории административного права наиболее распространенным является понятие государственного управления в узком смысле. При этом под ним понимается самостоятельный вид государственно – властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно – распорядительный, подзаконный характер, осуществляемый особой категорией субъектов административного права – государственных органов (их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально – культурным и административно – политическим строительством.

Это административная деятельность, т.е. действие исполнительных органов государственной власти (как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов). Речь идет о практической деятельности Президента России, правительства, исполнительных органов власти субъектов и т.п.

Можно выделить следующие черты государственного управления:

  1. Особый вид деятельности по исполнению государственной власти. Исполнительно – распорядительная деятельность по применению законов и нормативных правовых актов. Она отличается от других ветвей власти по формам, методам реализации.
  2. Возможность не только правоприменения, но и административного правотворчества. Разрабатываются и утверждаются нормативные правовые акты для других субъектов права – объектов управления. Кроме того, в рамках государственного управления осуществляется правоохранительная деятельность.
  3. Всеобщность (по сферам применения, по территориальности, по субъектам, по формам и методам).
  4. Непрерывная, постоянная планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
  5. Осуществляется специальными органами государственной власти. Органы образуют систему органов государственного управления, действуют по поручению и от имени государства, имеют полномочия государственно – властного характера, действуют в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами.
  6. Отвечает принципу законности. Деятельность основывается на нормативных правовых актах, только органами в пределах их компетенции.
  7. Строится на основе вертикальных и горизонтальных связей и отношений (например, административный договор).
  8. Многообразие организационных форм. Обеспечивает устойчивое функционирование всего управленческого аппарата. Исполнение как внешних, так и внутренних административных функций (судами, законотворческими органами и т.п.).
  9. Реализует полномочия юрисдикционного характера, т.е. обеспечивает административное (внесудебное) принуждение.
  10. Исполнительно – распорядительный характер (исполнение – проведение в жизнь законов, распоряжение – способ этого исполнения).

В современных условиях сфера государственного управления, т.е. сфера общественных отношений, регулируемых посредством прямого руководства со стороны государства, включает в себя следующие основные группы таких отношений:

  • управленческие отношения, в том числе внутриорганизационные, в системе органов исполнительной власти и иных государственных органов, в том числе органов законодательной и судебной власти, подведомственных им учреждений;
  • отношения по управлению государственным имуществом;
  • управленческие отношения в системе вооруженных сил, иных войск, воинских (специальных) формирований;
  • управленческие отношения, возникающие в условиях чрезвычайных ситуаций, а также в условиях военного и чрезвычайного положения.

Виды государственного управления:

  1. Внутреннее государственное управление. Осуществляется органами исполнительной власти в целях организации самой системы этих органов (организация деятельности органов и т.п.).
  2. Внешнее государственное управление. Органами исполнительной власти в целях реализации внешних полномочий (осуществление деятельности по регистрации и лицензированию).
  3. Внутриорганизационное государственное управление. Осуществление исполнительно – распорядительных функций органами законодательной власти, судами, прокуратурой и т.п.

Функции государственного управления – это конкретные направления управляющего воздействия государственного управления на объект управления.
Многие функции государственного управления относятся по своей сути к общим функциям управления. Среди них можно выделить:

  1. Планирование. Определение направлений, пропорций, темпов, количества и качества процессов развития. Разработка целей, задач развития государственной деятельности.
  2. Организация. Формирование системы государственного управления на основе установленных принципов, подходов, определение управляющей и управляемой структуры. Упорядочивания органов управления.
  3. Распорядительство. Это оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима государственной деятельности в форме принятия административных актов (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила и т.п.).
  4. Руководство. Установление правил и нормативов деятельности государственных органов. Определение содержания деятельности органов управления.
  5. Координация. Согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.
  6. Контроль. Наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности.
  7. Регулирование. Использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и её функционирования. Установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка и безопасности (установление правил по лицензированию, налогообложению, сертификации и т.п.) в сфере строительства, предпринимательства. Государство не напрямую вмешивается в процесс функционирования предприятия, однако регулирует его деятельность путём установления стандартов, сборов, налогов, пошлин и т.п.
  8. Учёт. Фиксация информации, выраженной в количественной форме о движении материальных ресурсов государственного управления, о результате реализации управленческих отношений, о наличие движения документов и т.п. на различных уровнях (федеральном, региональном, местном).

Таким образом, государственное управление представляет собой прямое властное воздействие государства организационно – распорядительного характера на субъектов общественных отношений.

  1. Принципы государственного управления.

Каждое индивидуальное отношение, выражающее управленческую волю государства, может иметь различное сочетание элементов соприкасающихся связей. Те из них, которые насыщены преимущественно идеологическими элементами, становятся определяющими отношениями и лежат в основе формирования норм – принципов.

Под принципами государственного управления понимаются идеи, основные положения, которыми руководствуется как законодатель, конструирующий нормы права, так и исполнитель этих норм: правоприменительные органы, должностные лица, граждане.

Можно выделить следующие общие принципы управления:

  1. Объективность (исключение субъективизма и предвзятости в управлении, решение реальных и актуальных задач).
  2. Научность (выявление на основе научных методик актуальных проблем общества, системный подход к их решению).
  3. Конкретность (точность, доступность, понятность постановки задач исполнителям, учет жизненной ситуации).
  4. Оперативность (своевременность, точный выбор момента принятия и реализации управленческого решения).
  5. Эффективность (достижение цели при наименьших затратах).

В систему организационных принципов входят:

  1. Сочетание централизации и децентрализации, единство системы исполнительной власти (государственная власть и самоуправление, подчинение по вертикали и горизонтали).

Централизация – сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных федеральных органов исполнительной власти.

Децентрализация – закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, который он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов.

  1. Отраслевой (формирование и деятельность системы специальных органов применительно к соответствующей сфере).
  2. Территориальный (распределение компетенции исходя из территориального устройства).
  3. Сочетание коллегиальности и единоначалия (выбор применительно к ситуации одного из вариантов принятия решения).
  4. Рациональное распределение полномочий, сокращение аппарата (учет объема работы, ориентация на профессиональные навыки и психологические аспекты личности исполнителей).
  5. Ответственность за результаты работы (формирование системы мер наказания и поощрения).
  6. Гласность (публичность, информирование о правах и возможностях).
  7. Взаимная ответственность государства и индивида.

Некоторые выделяют и так называемые универсальные принципы управления:

  1. Принцип цели (каждое действие должно иметь ясную и определенную цель).
  2. Принцип оптимизация управления (совершенствование структуры управляемого объекта и повышение его функциональных возможностей ведет к ослаблению или полному устранению внутрисистемных негативных процессов и повышает эффективность управляемой системы).
  3. Принцип автоматического замещения отсутствующего (замещение отсутствующих по причине болезни, отпуска, командировки должно решаться автоматически на основе действующих служебных должностных инструкций и регулироваться формально).
  4. Принцип первого руководителя (при организации выполнения важного производственного задания контроль за ходом работ должен быть оставлен за первым руководителем организации, так как только первое лицо имеет право и возможность решать, или поручать решение любого вопроса, возникающего при внедрении этого мероприятия).
  5. Принцип правовой защищенности (руководитель организации обязан знать действующее законодательство и принимать управленческие решения только с учетом их соответствия действующим нормативным актам).
  6. Принцип соответствия (выполняемая работа должна соответствовать интеллектуальным и физическим возможностям исполнителя).
  7. Принцип новых задач (применение современных систем математического программирования и технических средств обработки информации позволяет решать и накапливать принципиально новые производственные и научные задачи).
  8. Принцип одноразового ввода информации (один раз введенная в память компьютера информация может неоднократно использоваться для решения целого комплекса информационно связанных задач).
  9. Принцип повышения квалификации (все сотрудники, независимо от занимаемой должности, обязаны систематически повышать уровень своей квалификации).
  10. Принцип обеспеченности (любое управленческое решение должно быть обеспечено документально (включая при необходимости и финансовые документы) или материально).
  11. Принцип делегирования полномочий (в необходимых случаях руководителю целесообразно передавать часть возложенных на него полномочий, прав и ответственности своим компетентным сотрудникам).
Тема 2. Административное право как отрасль российского права

Тема 2.Административное право как отрасль российского права

План:

1.                Понятие предмета административного права.

2.                Метод административно – правового регулирования.

3.                Структура, система, источники и принципы административного права.

  1. Понятие предмета административного права.

Административное право в российской правовой доктрине традиционно рассматривается в двух основных ипостасях: как отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих более или менее однородные отношения с помощью специфического метода правового регулирования, а также как наука в системе правовых наук, занимающаяся изучением указанной совокупности норм отрасли административного права.

Предмет отрасли – эта та группа общественных отношений, регулированию которой посвящены нормы той или иной отрасли права. Собственно именно выявление однородных общественных отношений, регулирование которых осуществляется нормами права при вероятном единстве метода правового воздействия на эти отношения, позволяет констатировать формирование в системе права новой отрасли права.

Административное право – одна из центральных отраслей современной системы права любого государства. Хотя история возникновения и становления правовых систем различных государств отдает историческое первенство таким отраслям права, как гражданское и уголовное, можно с уверенностью утверждать, что административное право по своей значимости в его современном понимании – это ведущая отрасль материального права, наряду с гражданским, уголовным и конституционным.

Осветить весь спектр отношений, находящихся в сфере влияния норм административного права, практически невозможно. Недаром административное право обладает наиболее обширной из всех отраслей российского права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этого слабо исследованной особенной частью. Более того, анализ системы административного законодательства также весьма затруднителен, поскольку круг источников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя бы приблизительное их число и вовсе не представляется возможным.

В современной российской литературе по административному праву под предметом административного права, как правило, понимается совокупность общественных отношений, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти, реализуемой посредством государственного управления.

По мнению некоторых авторов, предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений:

  • собственно управленческие;
  • полицейские;
  • отношения в области административной юстиции.
  1. Собственно управленческие отношения («право внутреннего управления») – традиционные административно – правовые отношения в сферах управления: экономической, социально – культурной и административно – политической. Их особенностями является то, что они:
  • возникают во внутренней государственно – аппаратной среде в процессе государственного управления.
  • имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.
  • являются преимущественно отношениями «власти – подчинения» (или «вертикальными» «властеотношениями»).
  1. Полицейские отношения – это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно – аппаратной или «внутренней» среде, а преимущественно во «внешней» среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п.). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений:
  2. Отношения в области административной юстиции – это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Кроме того, некоторыми авторами предлагается разделить административное право на две составные части: внутреннее административное право и внешнее административное право.

Все сказанное предполагает обращение к теоретическому анализу наиболее общих родственных признаков всех отношений, относимых к предмету административного права, с целью выявления ключевого из них, определяющего принадлежность урегулированного нормой права отношения к разряду административно – правовых.

Администрация (от лат. – «administration») переводится с латинского языка как «распоряжение, управление», и в этом видится ключ к раскрытию предмета отрасли, носящей аналогичное название. Таким образом, административное право можно определить как управленческое право. Действительно, административное право регламентирует отношения, возникающие в связи с управленческой деятельностью (администрированием), по поводу взаимодействия управляющих субъектов (администрации) и управляемых.

Административное право призвано определять формы и способы осуществления исполнительных функций этой ветви власти посредством введения специальных режимов тех или иных отношений, возникающих в связи с реализацией соответствующих конституционных положений. Считается, что главная особенность отношений, составляющих предмет административного права, состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально – государственных и территориальных уровнях России. Кроме того, общественные отношения, урегулированные нормами административного права, являются отношениями в сфере исполнительной власти, сложными и многоструктурными по своим взаимосвязям с другими отраслями российского права.

Также отметим, что помимо отношений, возникающих непосредственно в связи с государственно – управленческой деятельностью, в предмет административного права включаются и те разновидности общественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе с самоуправлением. Например, к административно – правовым относят управленческие отношения, возникающие внутри государственных органов, в том числе и не являющихся органами исполнительной власти.

Таким образом, в самом общем виде предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно – управленческий характер, то есть отношения, направленные на управление какими – либо общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в стабильное, в функциональном смысле, состояние. При этом управление осуществляется в интересах (во имя) всего общества и государства.

Норма административного права устанавливает конкретное правило поведения субъекта, действующего (функционирующего, существующего) в одной из жизненно важных сфер жизнедеятельности общества, призванное определенным образом воздействовать на характер поведения этого субъекта с целью привести такое поведение в соответствие с требованиями общественного развития.

В систему норм административного права входят все нормы права, устанавливающие основания, пределы, процедуры, статус субъектов и другие параметры управляющего воздействия на явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительной власти, и нормы о принципах государственной политики в различных областях общественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системы государственного управления, и т.д.

Сущность любой отрасли права может быть определена через совокупность ее целей, задач, функций, механизма правового регулирования, принципов.

Административное право – это право публичное. Данное обстоятельство обусловливает цель, стоящую перед исследуемой отраслью права: административное право призвано обеспечивать публичный интерес, регулируя отношения, связанные с управлением общественными процессами.

Будучи правом публичным, наряду с такими отраслями российского права, как уголовное, конституционное, международное публичное, административное право выполняет целый ряд задач. Оно обеспечивает: поступательное развитие экономики и оптимальный уровень социальной сферы, процветание культурной сферы жизнедеятельности общества, организацию внутренних дел (включая охрану правопорядка и безопасность населения, охрану прав и свобод граждан), оборону государства и государственную безопасность, налаживание международного сотрудничества в различных областях, надлежащее функционирование юстиции.

На фоне такого объемного содержания административное право характеризуется довольно скромным перечнем функций. Традиционно выделяются лишь две функции: регулятивная и охранительная.

Обе эти функции присущи практически любой отрасли права, особенно если она является публичной. Применительно к административному праву регулятивная функция заключается в установлении взаимных прав и обязанностей субъектов властных отношений, определении их правового статуса, а также введении административно – правовых режимов осуществления тех или иных управленческих мероприятий.

Охранительная функция административного права проявляется, прежде всего, в сформированном в рамках отрасли обширном институте административно – правовой ответственности. Этот институт является межотраслевым. Его нормами пользуются практически все отрасли современного российского права, за исключением гражданского, уголовного и трудового, устанавливающие собственные виды ответственности.

Итак, предметом отрасли административного права являются общественные отношения, урегулированные нормами права и возникающие в сфере государственного управления.

  1. Метод административно – правового регулирования.

Давая характеристику отрасли административного права нельзя обойти своим вниманием методы административно – правового регулирования общественных отношений.

В свою очередь, говоря о методе административного права, необходимо, прежде всего, отметить то обстоятельство, что административное право относится к тем немногим отраслям, которые имеют собственный метод правового регулирования, зачастую заимствуемый вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в, так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно название с отраслью права административно – правовой.

Любой метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование.

В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений.

По мнению некоторых специалистов, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений – предметом правового регулирования.

Другие ученые склоняются к тому, что метод правового регулирования един в рамках системы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельным предметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способов (или типов) правового регулирования – дозволения, обязывания (предписания) и запрета, которые не следует отождествлять с методом правового регулирования.

  1. Предписания – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
  2. Запреты – фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
  3. Дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Для третьей категории ученых является очевидным тезис о наличии нескольких методов административно – правового регулирования в рамках одной отрасли права. Так, для административно – правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые, в конечном счете, и определяют методы регулирования. К ним относятся методы: власти – подчинения, рекомендаций, согласования, равенства.

Применительно к административному праву можно вести речь о наличии особой совокупности правовых средств, характеризующих предмет данной отрасли. В перечень таких средств входит:

  • установление определенного порядка действий, т.е. предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно – правовой нормой;
  • запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств;
  • предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно – правовой нормой (применительно к должностным лицам);
  • предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административно – правовой нормой действия в определенных ею условиях;
  • допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство сторон).

Таким образом, административно – правовой метод – это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет.

  1. Структура, система, источники и принципы административного права.

Структура административного права в качестве одного из существенных параметров, отражающих его сущность, может быть описана традиционно – как совокупность составляющих административное право норм, объединенных в институты, подотрасли и части административного права.

Административное право – это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.

Составными элементами системы административного права являются Общая и Особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно – правовых институтов. В состав Общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения.

В Общую часть входят следующие группы институтов:

  • закрепляющие основы государственного управления;
  • регулирующие административно – правовой статус граждан;
  • регулирующие основы организации и административно – правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;
  • регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;
  • определяющие формы и методы государственного управления;
  • обеспечивающие законность управления.

Нормы Особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социально – культурной и административно – политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.

Некоторые авторы выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно – юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно – деликтное право».

Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Административно – правовые нормы должны быть оформлены в таком виде, чтобы участники общественных отношений, которым они адресованы, могли с ними ознакомиться.

Огромное количество административно – правовых норм объясняется многообразием источников административного права, что, в свою очередь, обусловлено многообразием нуждающихся в регулировании управленческих общественных отношений.

К числу источников административного права относятся: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; акты палат Федерального Собрания; постановления Правительства Российской Федерации и утверждаемые ими положения и правила; постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, издаваемые федеральными органами исполнительной власти; конституции и уставы субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты их законодательных органов; акты президентов республик в составе Российской Федерации, имеющие нормативный характер, а также утверждаемые ими положения; постановления правительств субъектов Федерации, а также утверждаемые ими положения и правила; постановления глав администраций (губернаторов) субъектов Федерации и пр.

Наличие столь большого числа источников административного права, причем разной юридической силы, делает невозможным создание единого административного кодекса. Кодифицировать, возможно, лишь отдельные институты административного права, например институт административной ответственности.

Что касается принципов административного права, то можно называть следующие:

  • иерархичность построения субъектов и их отношений;
  • подзаконность деятельности;
  • функционально – специализированный характер деятельности;
  • участие граждан и их объединений в государственном управлении;
  • осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими.

Некоторые ученые предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделение двух категорий принципов: конституционных и организационно – функциональных. Если конституционные принципы (политико – юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

В целом под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающих идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.

Тема 3. Механизм административно – правового регулирования

План:

1.                Понятие и структура механизма административно – правового регулирования.

2.                Норма административного права: понятие, виды, структура, особенности.

3.                Административно – правовые отношения: признаки и структура.

  1. Понятие и структура механизма административно – правового регулирования.

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это метод правового регулирования общественных отношений. Как правило, выделяются два основных метода правового регулирования – диспозитивный (дозволяющий) и императивный (обязывающий). Для административного права характерен императивный метод, который в юридической науке часто называется административно – правовым методом регулирования. Его основными признаками являются следующие обстоятельства.

Во – первых, для механизма административно – правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, то есть предписания (включая запреты).

Во – вторых, как следствие первого, административно – правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения.

В – третьих, для управленческих отношений, регулируемых административным правом, характерна следующая взаимосвязь управляющих с управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически – властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой, то есть налицо юридическое неравенство субъектов этих правоотношений.

В – четвертых, определенная ограниченность воли субъектов отношений. Им предоставляется возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно – правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора.

В – пятых, властность и односторонность не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, допуска в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Таким образом, для того, чтобы общество и государство развивалось последовательно и поступательно, для формирования четких структурных связей между элементами данного общества необходима система административно – правовых средств, которые определенным образом воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии требованиями времени и общественными потребностями. Такая система административно – правовых средств именуется механизмом административно – правового регулирования.

Механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Традиционно система административно – правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно – правовые нормы; применение норм административного права; административно – правовые отношения.

Каждый элемент механизма административно – правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений. Следовательно, эти элементы механизма одновременно выступают в качестве юридических средств административно – правового регулирования. При этом административно – правовые средства включаются в процесс регулирования в определенной последовательности.

Таким образом, административно – правовое регулирование представляет собой процесс последовательного использования административно – правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что уровень механизма правового регулирования зависит не только от состояния законодательства. Важно и реализовать на практике принятые законы.

  1. Норма административного права: понятие, виды, структура, особенности.

Традиционно норма означает правило поведения, образец (модель), точное предписание. Иными словами, норма представляет собой сведения о возможном и должном поведении участников общественных отношений, то есть меру свободы субъектов в конкретных взаимоотношениях. Этот масштаб свободы может быть выражен в деятельности субъекта как способность сознательно выбирать тот или иной вариант поведения и действовать по своему усмотрению в рамках дозволенного. Следовательно, непосредственным содержанием нормы является заключенная в ней информация о поведении субъектов отношений.

Норма права, как и другие социальные нормы, – это масштаб, мера свободы личности, разграничение этих свобод между людьми. Однако норма права – это также четко обозначенный масштаб правил поведения. Она требует официального признания со стороны государства. Юридическая норма – это общее правило поведения, установленное и охраняемое государством.

Что касается административно – правовых норм, то в них непосредственно выражается регулятивная роль административного права. В частности, административно – правовые нормы:

  • одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту;
  • преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
  • определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;
  • действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
  • определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно – управленческой деятельности;
  • в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно – правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно – правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);
  • во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;
  • достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Каждая правовая норма, будучи своеобразной «клеточкой» системы права, в свою очередь, имеет внутреннюю структуру. Структура правовой нормы – это ее внутреннее строение, элементы которого имеют специфическую связь и соотношение. Логически завершенная правовая норма состоит из трех частей – гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза дает нам ответ на вопрос: при каких обстоятельствах необходимо руководствоваться данной нормой; диспозиция – какое правило поведения закрепляется; санкция, – какова юридическая ответственность за нарушение данного правила поведения. Все составляющие элементы правовой нормы логически взаимосвязаны. Логическая конструкция правовой нормы – это своеобразная модель возможного поведения, сформировавшаяся в ходе общественного развития, призванная регулировать взаимоотношения между субъектами правоотношений.

Основным критерием классификации административно – правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть подразделены на:

  • обязывающие нормы, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно – властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений в частности. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий либо к воздержанию от совершения действий, способных повлечь негативные последствия;
  • запрещающие нормы, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме. Административно – правовые запреты играют важную роль в регулировании общественных отношений, зачастую они используются в деле устранения нежелательных для государства и общества явлений. Значительная часть норм административного права содержит запрещающие предписания;
  • уполномочивающие нормы, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них. В целом данная разновидность административно – правовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках;
  • стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Такие нормы связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти, так называемых экономических рычагов (методов) управления. Нормы – стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, остается самостоятельным выбором адресата нормы;
  • рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Отказ от предлагаемого рекомендательной нормой варианта поведения не влечет негативных последствий, например, в виде административного наказания.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно – правовые нормы, последние подразделяются на:

  • нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы;
  • нормы, закрепляющие административно – правовой статус государственных служащих;
  • нормы, закрепляющие административно – правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;
  • нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные административно – правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно – правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно – правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие: обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти.

Процессуальные административно – правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие: порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

В свою очередь процессуальные нормы делят на административно – юрисдикционные и административно – процедурные.

По направлениям деятельности выделяются:

  • административно – правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство Российской Федерации; правительства республик – субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; муниципальных образований);
  • административно – правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
  • административно – правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно – надзорных и координационных полномочий;
  • административно – правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

По действию во времени административно – правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно – правовые нормы.

По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно – правовые нормы делятся на: общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников полиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности и других).

По пределу действия в пространстве административно – правовые нормы делятся на:

  • общероссийские (федеральные);
  • действующие в пределах федеральных округов;
  • действующие в пределах субъектов Российской Федерации;
  • распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например, при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);
  • межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно – территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);
  • локальные.

По объему регулирования административно – правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно – правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер.

По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов предлагается различать: нормы – задачи, нормы – принципы, нормы – дефиниции, нормы учредительные, нормы – общекомпетенционные, нормы – задания, нормы – указания, нормы – поручения, нормы – стимулы, нормы договорные, нормы – запреты, нормы – санкции, нормы – рекомендации, нормы – стандарты и нормативы.

Реализация норм административного права представляет собой логический процесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с их требованиями. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение, 2) соблюдение, 3) использование и 4) применение. При этом возможный способ реализации предопределяется содержанием правовой нормы, например, тем, содержит ли она предписание, формулирует запрет или предоставляет возможности для реализации субъективных прав.

  1. Административно – правовые отношения: признаки и структура.

Предметом регулирования административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления. Эти отношения складываются в связи с реализацией исполнительно – распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы, экология, промышленность, торговля и т.д.).

Особенности административно – правовых отношений состоят в следующем:

  • по своей сути административно – правовые отношения построены на началах «власти – подчинения», в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Налицо так называемые несимметричные обязанности и права сторон в правоотношении;
  • характер государственно – управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно – властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан;
  • в административно – правовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами исполнительной власти и местной администрацией;
  • как отмечалось, сфера государственного управления – поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. Причем в границах названной сферы нередко возникают правоотношения иного рода – финансово – правовые, земельно – правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско – правовые и другие;
  • административно – правовые отношения по своей сути являются организационными и возникают по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т.п.;
  • споры, возникающие между сторонами административно – правовых отношений, разрешаются, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случае неразрешения конфликта в административном порядке другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд с требованием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью;
  • административно – правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно – правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты – обстоятельства, при которых в соответствии с предписаниями данной нормы между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения;
  • административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны, в конечном счете, с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.

Важной характеристикой правоотношения является его состав (структура).

Под составом (структурой) правоотношения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам теоретики права относят: субъекты, содержание правоотношений и их объект.

Субъектом административно – правового отношения называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями. Субъектами административно – правовых отношений являются: граждане России; иностранные граждане и лица без гражданства; государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации; общественные (негосударственные) объединения; служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений; представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Объект правоотношения – это то, на что воздействует административно – правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.

Третьим элементом состава административно – правового отношения является содержание административного правоотношения.

Содержание административно – правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально – правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты, реализации которых называются участниками публично – правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Тема 4. Административно – правовой статус физических лиц

План:

1.  Индивидуальные субъекты административного права. Понятие и основы административно – правового положения граждан Российской Федерации.

2.  Права и обязанности граждан в сфере государственного управления. Гарантии реализации прав и свобод граждан.

3.  Основные категории иностранных граждан по российскому законодательству. Административно – правовой статус иностранцев и лиц без гражданства.

  1. Индивидуальные субъекты административного права. Понятие и основы административно – правового положения граждан Российской Федерации.

Принципиально важным вопросом в рамках указанной темы является понимание категории «субъект права». Понятие субъекта права достаточно полно разработано в теории права.

Субъект административного права – это лицо, которое является потенциальным участником административного правоотношения, отвечающее особым признакам, закрепленным в нормах административного права, обусловливающим возможность приобретать и реализовывать права и обязанности на основании таких норм. Субъект административного права – это участник, активный или пассивный, процесса государственного управления, наделенный в связи с этим комплексом прав и обязанностей, составляющих его административно – правовой статус.

Как и в любой другой отрасли права, субъект административного права – это либо человек (физическое лицо), либо группа лиц (юридическое лицо), наделенные специфическим статусом, превращающим их из индивида или группы индивидов в гражданина (иностранного гражданина, лицо без гражданства) и орган исполнительной власти (некоммерческую организацию, предприятие и т.д.).

Индивидуальным субъектом административно – правовых отношений являются физические лица.

В литературе выделяют следующие виды административно – правовых статусов граждан:

  • общий административно – правовой статус граждан – общее статусное положение гражданина в сфере государственного управления, которое закрепляется основополагающими нормативными правовыми актами;
  • родовой (специальный) административно – правовой статус – отражает особенности правового положения отдельных категорий граждан в сфере государственного управления (вынужденные переселенцы, беженцы, врачи, военнослужащие и т. д.);
  • индивидуальный административно – правовой статус – конкретизирует (фиксирует) правовое положение индивидуального физического лица в сфере государственного управления с учетом пола, возраста, образования, профессии, семейного положения и других особенностей.

Таким образом, когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним добавляется третий элемент административно – правового статуса – социальный. Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д.

Особую категорию составляют физические лица, общегражданский статус которых одновременно сочетается с особенностями их правового положения в связи с их служебным положением или выполнением определенных социальных функций. К ним, в частности, относятся послы, дипломаты, депутаты, судьи, представители международных организаций, полномочные представители президента и некоторые другие.

Правовой статус гражданина весьма многогранен. Это и конституционно – правовой, и административно – правовой, и гражданско – правовой, и трудовой, и налоговый, и уголовно – правовой, и экологический, и таможенный и другие статусы.

Административно – правовой статус, в свою очередь, это совокупность прав и обязанностей физического лица, установленных нормами административного права. Его неотъемлемыми элементами также выступает административная правосубъектность, т.е. сочетание правоспособности и дееспособности субъекта административного права.

Таким образом, необходимым условием участия в административно – правовых отношениях является наличие административной правосубъектности.

Административная правосубъектность делится на общую и специальную. Соответственно, следует различать общий и специальный административно – правовые статусы. Каждое лицо обладает, прежде всего, общим статусом, который во многом равен для всех и в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов (студента, жителя закрытого административно – территориального образования, сотрудника полиции и т.д.). В ряде случаев специальная правосубъектность дополняет общую. В то же время между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая и видоизменяя его.

Традиционно административную правосубъектность рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности.

Административная правоспособность представляет собой установленную законом возможность субъекта иметь права в сфере, регулируемой административным правом, вступать в различного рода административные правоотношения, приобретать права и нести обязанности. Она не может быть отчуждаема и передаваема.

В свою очередь, административная дееспособность – возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (в ряде случаев – и за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности.

Необходимо также подчеркнуть, что у субъектов административного права нет единого общего административно – правового статуса Их всех объединяет лишь то обстоятельство, что они обладают правами и обязанностями на основе норм административного права. Следовательно, правоспособность и дееспособность субъекта административного, права также изменяется в зависимости от его конкретного административно – правового статуса. Например, правоспособность гражданина меняется с момента получения паспорта, поступления на государственную службу, вступления в брак и т.п.

Административное право предлагает множество различных видов административно – правовых статусов. Многие из них являются многоуровневыми, предполагающими наличие первичных административно – правовых статусов. В частности, не вызывает сомнений, что физическое лицо для целей административного права в первую очередь это либо гражданин России, либо иностранец, либо лицо без гражданства. Такого рода первичный статус имеет принципиальное значение для большинства административно – правовых отношений, в которые вступает физическое лицо.

Важным является вопрос о классификации субъектов административного права.

В теории субъектами права признаются индивиды или организации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, т.е. носителями субъективных прав и обязанностей.

Наиболее многочисленную группу субъектов административного права образуют граждане.

Одним из важнейших составляющих административно – правового статуса является отношение гражданства.

Гражданство Российской Федерации – это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Гражданами Российской Федерации являются:

  • лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день; вступления в силу Закона о гражданстве;
  • лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации.

Гражданство Российской Федерации может быть приобретено:

  • по рождению;
  • в результате приема в гражданство Российской Федерации;
  • в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;
  • по иным основаниям, предусмотренным законом или международным договором Российской Федерации.
  1. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления. Гарантии реализации прав и свобод граждан.

Административно – правовой статус граждан составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно – правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой право –  и дееспособности. Он рассматривается в сочетании с реализацией в сфере исполнительной власти прав и свобод, а также с выполнением возложенных на граждан обязанностей.

В обществе гражданин как личность находится в разнообразных по конкретному содержанию административных правоотношениях, в которых всегда одной из сторон выступает орган государства или представитель этого органа. В этих правоотношениях гражданин и орган государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности.

В настоящее время административно – правовой статус гражданина в сфере государственного управления характеризуется следующими аспектами:

  • права и свободы человека признаны ст. 2 Конституции РФ высшей ценностью, и их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства;
  • корреспондирующая ст. 2 Конституции РФ ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, в том числе и в сфере государственного управления;
  • административно – правовой статус граждан в сфере государственного управления все в большей мере регулируется на уровне законов, правительственных актов, в то время как ранее подавляющая часть прав и обязанностей граждан регулировалась ведомственными нормативными актами;
  • административно – правовой статус граждан становится по содержанию значительно полнее, богаче, разнообразнее, расширяется диапазон его регулирования во многих сферах экономической, политической, социальной жизни;
  • значительно повышается роль суда в защите прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти, государственного управления.

Таким образом, с точки зрения первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы:

  1. Конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно – административными.
  2. Права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в источниках административного права (чисто административные).

Среди основных прав и свобод, составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в сфере административно – правового регулирования, можно назвать, например, право на жизнь (ч. 1 ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23), право на свободное передвижение, выбор места пребывания и места жительства, свободного выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию (ст. 27).

К числу чисто административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение, замену паспорта гражданина России, на обеспечение бесплатными лекарствами, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др. Административное право регулирует также права отдельных категорий граждан: беженцев, вынужденных переселенцев, детей – сирот, студентов, военнослужащих, сотрудников полиции и других правоохранительных органов.

С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не мешать их реализации, защищать их. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права.

По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по определенным признакам:

  • социально – демографическим (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и т.д.);
  • общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим, Героям России, государственным служащим и др.).

По содержанию различаются такие группы прав граждан, как:

  • на социально – политическую активность, участие в государственных делах. Это права на государственную службу, внесение предложений, получение информации в установленной форме, право организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений, пресекать противоправные действия, учреждать газету и др.;
  • на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно – эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь;
  • на защиту, используя следующие формы его реализации:
  • административная жалоба;
  • жалоба (иск) в суд;
  • защита в административно – юрисдикционном производстве;
  • необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие);
  • право на помощь негосударственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.).

Кроме того, права граждан делят на статутные и адекватные тем сферам, в которых они могут реализоваться.

Статутные указывают на положение гражданина в социальной структуре страны, например, право на имя, запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы и т.п.

Адекватными сферам реализации являются, например, личные, социально – экономические, политические и другие права.

С учетом территориального фактора права могут быть федеральными, региональными, локальными.

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления можно объединить в три блока.

Первый охватывает права и обязанности граждан, необходимые им для участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также посредством равного доступа к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ). Особенность данной группы прав и обязанностей граждан в государственном управлении состоит в том, что их реализация требует, прежде всего, активного волеизъявления самих граждан как субъектов административного права.

Второй блок прав и обязанностей граждан отличается тем, что для их реализации необходима активная деятельность и как минимум – содействие исполнительной власти, должностных лиц органов государственного управления.

Третий блок прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления связан с их участием в деятельности органов исполнительной власти, например, в качестве членов научно – технических, экспертно – консультативных, координационных советов, межведомственных и рабочих комиссий, внештатных инспекторов, инструкторов, экспертов и т.п., в составе членов организаций, действующих целиком на общественных началах, например, добровольных народных дружин.

Содержание обязанностей в сфере государственного управления выражается в двух разновидностях:

  • необходимость совершать активные положительные действия (активные);
  • необходимость воздерживаться от действий, запрещенных нормами права (пассивные).

Важнейшей обязанностью граждан является соблюдение ими административно – правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти представляют собой их общие конституционные обязанности (например, платить налоги, защищать Отечество и др.).

Кроме этого, граждане выполняют определенные юридические обязанности, устанавливаемые в интересах конкретизации их конституционного статуса. Так, в области государственного управления внутренними делами на граждан возлагаются обязанности соблюдать правила общественного порядка, безопасности дорожного движения, паспортной и регистрационной системы; в области юстиции – правила регистрации актов гражданского состояния и т.п.

Установление для граждан юридических обязанностей, помимо предусмотренных в законе, строго наказуемо. Это означает, что обязанности устанавливаются не в результате усмотрения того или иного органа (должностного лица), а исключительно действующими правовыми, в том числе и административно – правовыми, нормами.

Среди административно – правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно, аналогично классификации прав, выделить абсолютные и относительные. Абсолютные не зависят от каких – то конкретных обстоятельств, они безусловны, возлагаются на каждого (соблюдение правил поведения в общественных местах, регистрационного учета, дорожного движения, санитарии и т. д.).

Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими. Среди них можно различать: 1) обязанности пользователя (читателя государственной библиотеки, студента государственного вуза, рыболова, пассажира и др.); 2) обязанности лица, получившего разрешение на совершение определенных действий, владение определенным имуществом (водителя, собственника газового оружия, частного детектива и др.).

В третью группу следует выделить обязанности, которые порождаются неправомерными действиями. В их числе:

  • обязанности выполнять законные требования представителей власти (предъявлять документы, прекратить противоправные действия, пройти в отдел внутренних дел и т. д.);
  • обязанности претерпевать меры принуждения (задержание, арест имущества, лишение прав, конфискация и др.);
  • обязанности по исполнению наказаний и иных мер воздействия, применяемых уполномоченными субъектами (уплатить штраф, возместить ущерб, принести извинение, отбыть административный арест).

Важным элементом административно – правового статуса гражданина являются гарантии реализации предоставляемых прав и обязанностей. Рассматривая вопрос об административно-правовых гарантиях прав граждан, следует отметить, что основным гарантом может быть только закон, если он соответствует политической и экономической ситуации в стране, содержит в себе механизмы реализации его положений, а не только их декларацию, предусматривает ответственность органов и должностных лиц за ущемление прав граждан.

К гарантиям прав и обязанностей граждан обычно относят экономические, политические, организационные и юридические гарантии.

Экономические гарантии предполагают стабильную и эффективную работу промышленности, устойчивую финансовую и денежную систему, твердый курс рубля, своевременную выплату заработной платы, пенсий и пособий, высокий прожиточный уровень населения, рост благосостояния граждан и многое другое.

Политические гарантии прав и обязанностей гражданина предусматривают приоритет личности и гражданина в обществе и государстве, признание прав и свобод человека высшей ценностью, многопартийность, идеологическое многообразие, сильную и устойчивую государственную власть во главе с Президентом РФ, разумный компромисс законодательной и исполнительной власти, исключающий конфронтацию, широкое согласие в многонациональном обществе и федеративном государстве.

Организационные гарантии прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления включают в себя разветвленную систему правоохранительных, контролирующих, надзирающих и других государственных и общественных организаций в центре и на местах. Это судебные органы, прокуратура, нотариат, многочисленные контрольные органы, например, система Контрольного управления Администрации Президента РФ, Счетная палата, государственные надзорные органы и другие звенья. Все эти организационные структуры повседневно на основе и во исполнение законов осуществляют деятельность по практическому претворению в жизнь предоставленных гражданам прав и свобод и возложенных на них обязанностей.

Юридические гарантии, в том числе и административно-правовые, можно разделить на два вида: судебные и внесудебные.

Изначальным и универсальным гарантом прав и обязанностей граждан может быть только закон, а в широком смысле – все законодательство и, прежде всего, нормы административного права, включающего в себя не только законы, но и подзаконные правовые акты, которые в большом количестве принимаются органами исполнительной власти и в целом органами государственного управления.

Судебные гарантии являются предпочтительными, так как суды и судьи, и в целом система правосудия, Конституцией РФ справедливо ставятся на первое место в защите прав и свобод граждан.

Суд и судьи все в большем объеме рассматривают дела, вытекающие из административных правоотношений, административно-правовых споров, возникающих в процессе повседневной деятельности органов государственного управления и должностных лиц позитивного характера, например в связи с решением вопросов о выдаче лицензий, разрешений, документов и т. д., а также в связи с совершением административных правонарушений как физическими, так и юридическими лицами.

Современное законодательство неуклонно расширяет возможности и диапазон судебного обжалования, а следовательно, и защиты прав и свобод граждан, нормативных правовых актов и правоприменительных актов органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. В частности, действует Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015г. № 21-ФЗ.

Специальное же право обжалования можно реализовать, например, при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Внесудебные гарантии гораздо шире и многообразнее по содержанию, формам, порядку осуществления и субъективному составу. По сути, вся система органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц для того и созданы и функционируют, а должностные лица, государственные служащие получают содержание, чтобы служить людям, обеспечивать реализацию гражданами их прав, свобод, законных интересов и выполнение возложенных на них обязанностей.

Все они непосредственно занимаются исполнением законов и подзаконных актов, проведением их в жизнь, они наделены широкими юрисдикционными полномочиями, что так или иначе связано с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан.

Важной гарантией реализации статуса является возможность получения достоверной информации о деятельности публичной власти в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – это информация (в том числе документированная), созданная в пределах полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Важнейшей гарантией является ответственность должностных лиц, нарушающих права граждан или препятствующих их осуществлению. Так, статьей 5.39 КоАП РФ установлена административная ответственность за неправомерный отказ в предоставлении гражданину и (или) организации информации, предоставление которой предусмотрено федеральными законами, а также несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации.

Если акты управления ущемляют права граждан, то они в установленном порядке отменяются. Вышестоящие органы управления контролируют и направляют работу нижестоящих органов, подчиненных предприятий и учреждений в области удовлетворения законных интересов граждан и охраны их прав.

Одной из постоянных форм обратной связи, помогающей государственной администрации выполнять правообеспечивающие и правозащитные функции, являются обращения граждан, порядок рассмотрения которых регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

  1. Основные категории иностранных граждан по российскому законодательству. Административно – правовой статус иностранцев и лиц без гражданства.

В соответствии с действующим законодательством, «иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства».

«Лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства».

Основу правового статуса личности составляют конституционные права, свободы, гарантии и обязанности, а его содержание – все права, свободы, обязанности и законные интересы, принадлежащие отдельным социальным группам (стратам) и в конечном счете – конкретному человеку.

Основы правового статуса иностранных граждан закреплены в ст. 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Важнейшим принципом правового статуса иностранцев является необходимость юридических гарантий их прав и свобод. Это достигается правом иностранцев на обращение за защитой в суд, административные органы, применением санкций к нарушителям прав и свобод. Особенно важно право иностранцев на судебную защиту их личных и имущественных прав. Так, в Российской Федерации иностранцы могут обращаться за защитой своих прав не только в обычные суды, но и в Конституционный Суд Российской Федерации.

В зависимости от степени устойчивости правовой связи иностранца с государством пребывания, практика государств выработала несколько видов правовых режимов пребывания иностранцев в данной стране: национальный, наибольшего благоприятствования, специальный. По сути, эти правовые режимы представляют собой юридическое решение вопроса об объеме прав, которые предоставляются иностранцам.

Национальный режим соотносит правовой статус иностранцев со статусом граждан страны пребывания. С этой точки зрения правовой статус иностранцев в принципе приравнивается к правовому статусу собственных граждан, но за рядом исключений, предусмотренных национальным законодательством.

Например, к таким исключениям относится отсутствие у иностранцев права на участие в управлении государственными делами. Не возлагаются на иностранцев такие обязанности, как, например, обязанность служить в вооруженных силах государства пребывания. Национальный режим не нарушает связи иностранца и с государством его гражданства – в отношении своего государства он несет обязанности при сохранении всех прав.

Следующий вид правового режима иностранцев – режим наибольшего благоприятствования: граждане иностранного государства пользуются на территории данного государства таким же правовым режимом, какой предоставлен гражданам третьего государства. Данный вид режима также представляет собой метод соотношения правового статуса физических и юридических лиц договаривающихся государств с правовым статусом таких же лиц третьего государства на их территории. Такой подход должен быть зафиксирован в международном договоре, по крайней мере, двумя заинтересованными государствами. Договор обычно предусматривает, что физическим и юридическим лицам одной стороны предоставляется на территории другой стороны такой же правовой режим, которым пользуются или будут пользоваться в дальнейшем на их территории физические и юридические лица любого третьего государства. Третьим государством может быть любое, а следовательно, и такое государство, физическим и юридическим лицам которого предоставлены наиболее благоприятные условия. Режим наибольшего благоприятствования как бы уравнивает в правах иностранцев. Чаще всего он применяется при регулировании торговых связей. Режим наибольшего благоприятствования предоставляется на взаимных началах.

Наконец, специальный режим связан с предоставлением иностранцам определенных привилегий и преимуществ. Например, это может касаться граждан соседних государств в их отношениях друг с другом в сфере приграничной торговли, приграничного общения и т. п.

Следует отметить, что правовой статус иностранных граждан в определенной степени зависит от продолжительности их нахождения на территории Российской Федерации. По этому признаку выделяют следующие категории иностранцев:

  • временно пребывающие в Российской Федерации иностранные граждане – лица, прибывшие в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание;
  • временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане – лица, получившие разрешение на временное проживание;
  • постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане – лица, получившие вид на жительство.

Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. Законом также предусмотрены основания для его аннулирования.

Разрешение на временное проживание оформляется в виде отметки установленного образца в национальном паспорте.

Временно проживающий иностранный гражданин обязан подавать ежегодное уведомление о подтверждении своего проживания в Российской Федерации с документами, подтверждающими размер и источник дохода за очередной год со дня получения им разрешения на временное проживание.

Необходимо отметить, что получившие разрешение на временное проживание иностранные граждане подлежат обязательной дактилоскопической регистрации.

Иностранный гражданин, проживший на территории Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание, может получить вид на жительство.

Вид на жительство выдается на пять лет, по окончании срока действия вида на жительство срок может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено. Вид на жительство оформляется в виде отдельного документа и содержит сведения об иностранном гражданине и сроке его пребывания в Российской Федерации.

Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность.

Правовой статус постоянно проживающих иностранцев значительно шире, чем иностранцев, лишь временно находящихся на территории Российской Федерации. Это касается, например, таких важных вопросов, как передвижение в пределах Российской Федерации, выборы в органы местного самоуправления, трудовая деятельность, предоставление социального обеспечения (например, они имеют право на получение пенсии).

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»  классифицирует иностранных граждан согласно порядку въезда в Российскую Федерацию: на основании визы и в безвизовом порядке.

Иностранный гражданин может находиться на территории Российской Федерации законно либо незаконно. Законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин – это лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Понятно, что иностранный гражданин, пребывающий на территории государства без законных на то оснований, не может рассчитывать на признание его прав в полном объеме, предусмотренном для легального иностранца. Тем не менее, будучи человеком и обладая естественными, неотчуждаемыми правами и свободами, такой иностранец может заявить свои претензии на правовую защиту как к стране пребывания, так и к государству, гражданином которого он является.

Иностранные граждане, въехавшие на территорию Российской Федерации с нарушением установленных правил, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание в Российской Федерации, либо уклоняющиеся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания в Российской Федерации, а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации, являются незаконно находящимися на территории России.

Незаконно пребывающих на территории государства иностранцев можно, исходя из способа проникновения на территорию государства, разделить на два вида:

  1. Прибывшие на законных основаниях, но не убывшие после окончания действия этого основания:

а) по истечении срока временного пребывания (иностранные граждане, прибывшие в порядке, не требующем получения визы);

б) по истечении срока действия визы;

в) по истечении срока действия разрешения на временное проживание либо аннулирования этого разрешения;

г) по истечении срока действия или аннулирования вида на жительство и т. д.;

  1. Незаконно пересекшие границу и прибывшие на территорию Российской Федерации.

Отдельную группу иностранных граждан составляют лица, получившие или стремящиеся получить в Российской Федерации убежище. В связи с этим необходимо отметить, что в последнее время большое внимание уделяется вынужденным мигрантам, среди которых многочисленны беженцы.

Особого внимания заслуживает вопрос режима передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в пределах Российской Федерации. Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения по Российской Федерации на основании документов, определяющих их статус и основания пребывания в России, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

Особым статусом обладают иностранные граждане – сотрудники дипломатических представительств и работники консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудники международных организаций, а также аккредитованные в Российской Федерации иностранные журналисты, – такие лица пользуются правом на свободу передвижения в пределах Российской Федерации, предоставляемым на основе принципа взаимности.

Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом.

Работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу или патента. Указанный порядок не распространяется на ряд иностранных граждан, например,  постоянно или временно проживающих в Российской Федерации.

Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выданы разрешение на работу или патент, а также по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу.

В некоторых случаях работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников без разрешения на привлечение и использование иностранных работников в случае, если иностранные граждане  прибыли в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы; являются высококвалифицированными специалистами и т.д.

Как правило, временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

После принятия к рассмотрению документов для оформления иностранному гражданину разрешения на работу или патента федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган проверяет факт постановки на учет в налоговом органе данного иностранного гражданина на основании сведений, имеющихся в государственной информационной системе миграционного учета.

Работодатель или заказчик работ (услуг), привлекающие и использующие для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязаны уведомлять территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключении и прекращении (расторжении) с данным иностранным гражданином трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты заключения или прекращения (расторжения) соответствующего договора.

При осуществлении трудовой деятельности иностранный работник должен иметь действующий на территории Российской Федерации договор (полис) добровольного медицинского страхования либо иметь право на получение медицинской помощи на основании заключенного работодателем или заказчиком работ (услуг) с медицинской организацией договора о предоставлении иностранному работнику платных медицинских услуг.

Статья 13.3 закона (в ред. Федерального закона от 24.11.2014 N 357-ФЗ) определяет особенности трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на основании патента.

К числу статусных ограничений для иностранных граждан и лиц без гражданства относится ряд запретов.  Иностранный гражданин не имеет права находиться на муниципальной службе, замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации; быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть командиром гражданского воздушного судна, если иное не установлено федеральным законом; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации.  Замещать должность главного бухгалтера или иного должностного лица, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета, может иностранный гражданин, временно или постоянно проживающий в Российской Федерации и соответствующий требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации и настоящей статьей, иностранный гражданин при обращении за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента, обязан подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.

Тема 5. Государственное управление как объект административно – правового регулирования

План

1.                Понятие, классификация и основы административно – правового статуса органов исполнительной власти Российской Федерации.

2.                Президент России в системе исполнительной власти Российской Федерации. Высший федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации.

3.                 Административно – правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

  1. Понятие, классификация и основы административно – правового статуса органов исполнительной власти Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2).

Исполнительные органы (органы государственного управления, администрации), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Исполнительные органы осуществляют функции общего управления, непосредственное, повседневное оперативное руководство в социально – политической, социально – культурной, хозяйственной и межотраслевых сферах.

Органы исполнительной власти, государственного управления, администрация являются в пределах своих полномочий самостоятельными коллективными образованиями, выполняющими определенным штатом людей (государственных служащих) функции целенаправленного воздействия на управляемые объекты.

В структуру органа, т.е. во внутреннее его построение, входят: руководство (начальник, его заместители, коллегия, если имеется); подразделения (штабы, аппараты), осуществляющие функции общего управления, отраслевые, функциональные, вспомогательные подразделения и службы. Структура может быть примерной, типовой и индивидуальной. Она отражается в штатном расписании – перечне структурных подразделений и должностей.

Органы исполнительной власти обладают следующими признаками:

  • являются составной частью системы органов государственной власти;
  • порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;
  • обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;
  • обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;
  • для них характерна определенная самостоятельность деятельности;
  • всегда действуют от имени государства;
  • наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;
  • их деятельность носит исполнительно – распорядительный характер;
  • они наделены правом распорядительства, издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера;
  • подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим в той или иной системе управления, обязательность распоряжений вышестоящих органов для нижестоящих. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения – вертикальном и горизонтальном;
  • каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства России;
  • исполнительные органы представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры.

Исполнительная власть осуществляется в соответствии с функциями, которыми она должна быть наделена в современном государстве.

С точки зрения отраслевого принципа к главным функциям могут быть отнесены:

  • определение стратегии развития страны на длительную перспективу, с учетом сложного комплекса актуальных и потенциальных факторов, внутренних и внешних;
  • обеспечение внешней и внутренней безопасности, суверенитета, единства и территориальной целостности, создание благоприятных внешних условий для развития страны;
  • защита прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка;
  • организационно – экономическая деятельность, определение целей социально – экономического развития страны, регулирование правовых и организационных основ хозяйственной деятельности, проведение необходимой инвестиционной, промышленной и научно – технической политики, эффективное управление государственной собственностью и формирование адекватной решаемым задачам денежно – кредитной, бюджетной и налоговой политики;
  • осуществление государственного контроля за деятельностью управляемой или регулируемой сферы;
  • социальная деятельность, направленная на обеспечение нормального воспроизводства населения, общественную стабильность, формирование единого рынка труда и пр.;
  • обеспечение национальной интеграции, поддержание единого правового, экономического, социального и информационного пространства.

В систему принципов организации и деятельности органов исполнительной власти входят:

  • принцип единства системы органов исполнительной власти;
  • принцип федерализма;
  • принцип сочетания централизации и децентрализации;
  • принцип законности;
  • принцип самостоятельности и независимости исполнительной власти в пределах своей компетенции;
  • принцип распределения и нормативного установления функций и полномочий;
  • принцип народовластия (демократизма);
  • принцип ответственности перед обществом;
  • принцип профессионализма и компетенции;
  • принцип гласности (доступность информации о деятельности исполнительных органов);
  • принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти;
  • принцип признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина и др.

Действующие нормативные акты предполагают наличие целостной системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства).

Систему субъектов исполнительной власти составляют:

  1. Президент Российской Федерации (гл. 4 Конституции РФ).
  2. Правительство Российской Федерации (гл. 6 Конституции РФ).
  3. Другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и т.д.).
  4. Территориальные органы федеральной исполнительной власти.
  5. Главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты, главы администраций).
  6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отметим, что Президент РФ не является главой исполнительной власти.

Исходя из федеративного государственного устройства Российской Федерации, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из их единой системы выделяются:

  • федеральные органы исполнительной власти;
  • органы исполнительной власти субъектов Федерации.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

  • органы общей компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории всеми отраслями экономики, социально – культурной и административно – политической сфер. Это Правительство РФ, правительства республик и некоторых других субъектов РФ, администрации краев, областей и др.;
  • органы отраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории какой – либо одной отраслью экономики, социально – культурной либо административно – политической сфер (например, обороной, юстицией, образованием и наукой и т.д.). На федеральном уровне такими органами, как правило, являются министерства РФ. В субъектах Федерации – министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, главные управления, управления и др.;
  • органы межотраслевой компетенции, права и обязанности которых относятся к управлению на соответствующей территории вопросами, имеющими межотраслевое значение (например, техническим регулированием, государственной статистикой, тарифами и т.д.). На федеральном уровне такой компетенцией наделены либо федеральные службы, либо федеральные агентства, в субъектах Федерации – государственные комитеты, комитеты, управления и др.;
  • органы специальной компетенции, осуществляющие надзорные, контрольные, разрешительные и некоторые иные специальные функции (например, по экологическому, технологическому и атомному надзору, по финансово – бюджетному надзору и т.д.). На федеральном уровне органами специальной компетенции могут быть федеральные службы или федеральные агентства, в субъектах Федерации – службы, палаты и др.;
  • органы внутриотраслевой (внутриведомственной) компетенции, права и обязанности которых распространяются на определенное направление работ внутри отрасли. На федеральном уровне такими органами являются департаменты, главные управления, управления и другие подразделения федеральных органов исполнительной власти.

По порядку разрешения подведомственных вопросов выделяются:

  • единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);
  • коллегиальные (Правительство Российской Федерации).

Организационно – правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются:

  • федеральные министерства;
  • федеральные службы;
  • федеральные агентства.

По названию различают следующие органы исполнительной власти: правительства, кабинеты министров (имеющие статус правительств), министерства, службы, агентства, ведомства, администрации, мэрии, департаменты, главные управления, управления, службы, отделы, инспекции, палаты, центры, комплексы и др.

По характеру соподчиненности они подразделяются на следующие три группы:

  • федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
  • федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
  • федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

По источнику финансирования можно выделить:

  • органы исполнительной власти бюджетного финансирования, которые осуществляют деятельность на основе финансовых средств, выделяемых из соответствующего бюджета;
  • органы исполнительной власти смешанного финансирования, которые осуществляют деятельность на основе, как бюджетных средств, так и средств, полученных от ведения хозяйственной и иной коммерческой деятельности.
  1. Президент России в системе исполнительной власти Российской Федерации. Высший федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации.

Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации также определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации избирается каждые шесть лет на прямых выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и не может занимать эту должность более двух сроков подряд.

Президентом РФ может быть избран ее гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет.

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ к исключительной компетенции Президента РФ относятся следующие полномочия:

  • назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
  • исполнение функции председательствующего на заседаниях Правительства РФ;
  • принятие решения об отставке Правительства РФ;
  • представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; а также постановка перед Государственной Думой вопроса об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
  • назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров по предложению Председателя Правительства РФ;
  • представление Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуры Генерального прокурора Российской Федерации; внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение судей других федеральных судов;
  • формирование Совета Безопасности Российской Федерации;
  • утверждение военной доктрины Российской Федерации;
  • формирование Администрации Президента Российской Федерации;
  • назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации;
  • назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ;
  • назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Административные функции Президента Российской Федерации в основном регламентируются ст. 85 Конституции РФ.

Важное значение для государственного регулирования сыграло формирование федеральных округов и усиление роли полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Федеральные округа были образованы на базе территорий нескольких субъектов Федерации, сопредельных в географическом смысле – сегодня их восемь. При этом как ранее, так и сейчас, учитываются и их экономическая общность. В указанный перечень входят следующие округа: Центральный (Москва); Северо – Западный (Санкт – Петербург); Северо – Кавказский (Ростов – на – Дону); Приволжский (Нижний Новгород); Уральский (Екатеринбург); Сибирский (Новосибирск); Дальневосточный (Хабаровск); Северо – Кавказский (Пятигорск).

По своей сути они представляют собой новое звено в системе российского федерализма, объединяющее по названным признакам региональные (территориальные) исполнительные органы с целью усиления, прежде всего влияния Президента РФ на функционирование исполнительной власти в субъектах Федерации.

Этому соответствует правовой статус назначаемого в каждом федеральном округе Президентом РФ его полномочного представителя. Президент утвердил своим Указом от 13 мая 2000 г. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Полномочный представитель назначается на должность на срок, определяемый Президентом Российской Федерации, но не превышающий срока исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.

Указом Президента РФ «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. № 1602 создан совещательный орган, членами которого являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации.

В состав Государственного совета входят Президент Российской Федерации – Председатель Совета и члены Совета – высшие должностные лица субъектов РФ, а также бывшие руководители высших исполнительных органов государственной власти, занимавшие свои должности в течение более двух сроков подряд.

Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета, который рассматривает план работы Государственного совета, а также повестку дня его очередного заседания. Персональный состав Президиума определяется Президентом Российской Федерации и подлежит ротации 1 раз в полгода.

Особую роль в организации работы Президента РФ играет сформированная им Администрация.

Еще одним органом является Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390 – ФЗ «О безопасности». Необходимость создания специального государственного органа определяется координирующей ролью всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида.

Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.

Помимо Президента России, исполнительную власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 110 Конституции осуществляет Правительство Российской Федерации, которое состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. В связи с этим Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных Конституцией РФ, Председатель Правительства временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.

Порядок деятельности Правительства определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2 – ФКЗ  и Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Деятельность Правительства направлена на осуществление в пределах своих полномочий: организации исполнения Конституции, законов, указов Президента, международных договоров России; систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; принятие мер по устранению нарушений законодательства.

Свои широкие полномочия Правительство реализует в основном через свои правовые акты.

На основании и во исполнение Конституции РФ, законодательства и нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Основной организационной формой деятельности Правительства являются его заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. При невозможности личного участия информируется Председатель Правительства.

В заседаниях Правительства вправе участвовать руководители Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Президент Академии наук РФ и иные лица в соответствии с законодательством либо в порядке, устанавливаемом Правительством.

Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по этим вопросам решениях.

Правительство участвует в законодательной деятельности путем внесения законопроектов и поправок к находящимся на рассмотрении в Думе законопроектам. Разрабатываемые Правительством законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются в органы государственной власти субъектов Федерации. Официальный сайт Правительства Government.ru.

  1. Административно – правовой статус федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основным звеном исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные органы исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Их действующая структура определена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636. Все они различаются по сферам деятельности (например, экономика, культура, оборона), организационно – правовым формам и содержанию выполняемых функций (например, правовое регулирование, надзор (контроль), управление государственным имуществом).

Так, федеральное министерство:

  • является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно – правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);
  • на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
  • в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации;
  • осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
  • осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В свою очередь федеральная служба:

  • является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;
  • в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации;
  • не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно – правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство:

  • является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;
  • в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;
  • не вправе осуществлять нормативно – правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти
(утв. постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30) определяет, что регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти.

Что касается субъектного уровня, то основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, прежде всего, относятся: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции республик, уставы субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Особенностью этой единой системы является то, что вне названных пределов и полномочий органы исполнительной власти субъектов Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), т.е. на своей территории эти органы практически реализуют основные функции государственного управления. Создаются они самими субъектами, самостоятельно определяющими и их административно – правовой статус.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) выдвигаются политическими партиями. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.

Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта.

В Пермском крае существует сайт органов исполнительной власти permkrai.ru.

Необходимо отметить, что в настоящее время активно проводится административная реформа (сайт ar.gov.ru). В России административная реформа, проводимая с 2003 г., осуществлялась по следующим ключевым направлениям:

1) оптимизация функционирования органов исполнительной власти;

2) внедрение элементов управления по результатам;

3) стандартизация и регламентация деятельности органов исполнительной власти;

4) противодействие коррупции;

5) обеспечение прозрачности в деятельности органов исполнительной власти;

6) формирование электронного правительства.

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определяет, что центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, остаются:

  • снижение избыточного государственного регулирования;
  • повышение качества государственных услуг;
  • повышение эффективности органов власти;
  • повышение информационной открытости.
Тема 6. Государственная служба и государственные служащие

План:

1. Понятие и система государственной службы.

2. Административно-правовой статус государственных служащих.

3. Прохождение государственной гражданской службы.

1.Понятие и система государственной службы.

Государственная служба представляет собой весьма сложное социально-политическое и организационно-правовое явление, характеризующееся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей. Термин «служба» имеет много значений. Под службой понимается и вид деятельности, и ведомственное подразделение (например, дорожно-патрульная служба ГИБДД), и самостоятельный орган исполнительной власти (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба внешней разведки).

Мы рассматриваем службу как один из видов общественно полезной деятельности, которая характеризуется следующими признаками:

  1. В процессе своего труда служащие непосредственно материальных ценностей не создают, но обеспечивают условия для их производства.
  2. Служащие воздействуют на людей, обслуживают их (обучают, лечат, управляют и т. п.).
  3. Так как осуществление служебных функций реализуется на постоянной основе, в качестве основного вида трудовой деятельности, служащие должны обладать профессионализмом.
  4. Такая служба характеризуется возмездностью, т. е. получением платы за деятельность.
  5. Служащие работают в чужих интересах, т. е. выполняют волю тех, кому они подчинены, действуют в интересах тех, кто оплачивает их труд.

Таким образом, в самом общем значении службу можно определить как профессиональную деятельность определенной группы людей (служащих) по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур.

Виды службы. Основой деления является наличие многочисленных организаций, объединений, которые имеют различное предназначение, выполняют различные задачи и функции. Прежде всего, все организации (объединения) делят на государственные и негосударственные. Государственные создаются государством для реализации государственных задач и функций. Это государственные органы, государственные предприятия и учреждения, вооруженные формирования и др.

Негосударственные организации весьма многочисленны (муниципальные органы, предприятия и учреждения, политические партии, общественные объединения и т. п.). Все они выполняют специфические задачи, действуя в рамках уставов, подчиняясь государственному регулированию лишь в части соответствия их деятельности закону.

В соответствии с таким статусом организаций служба в них делится на государственную и негосударственную.

В широком смысле государственная служба представляет форму трудовой деятельности людей, которая выражается в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. Граждане, исполняющие названные функции в государственных органах и учреждениях (преподаватели вузов, работники музеев и т. п.), а также на государственных предприятиях в качестве руководителей и инженерно-технического персонала объединялись одним термином «служащие».

В таком аспекте понятие государственной службы использовалось до середины 90-х годов XX столетия. Принятый 31 июля 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» впервые легально ограничил сферу государственной службы, рассматривая ее в узком аспекте – как профессиональную деятельность лиц, замещающих определенные должности в органах государства.

Однако в соответствии с данным законом к государственной службе относилось исполнение не всех должностных обязанностей в органах государства, например, деятельность лиц, замещающих обеспечивающие должности. Парадоксально, но статус государственных служащих не распространялся на военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и некоторых других.

Этот недостаток был устранен с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которому под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий:

  • Российской Федерации;
  • федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
  • субъектов Российской Федерации;
  • органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
  • лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;
  • лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные служащие, реализуя полномочия органов государства:

  • осуществляют действия распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так называемого положительного управления во всех сферах жизни государства;
  • выносят юридически властные предписания для различных структур в системе управления (издают приказы, распоряжения, дают указания и т. д.);
  • реализуют юрисдикционные действия, т. е. применяют меры государственного принуждения к физическим и юридическим лицам;
  • совершают организационные действия (проводят совещания, заседания и пр.);
  • осуществляют действия, направленные на обеспечение прав и свобод граждан (рассматривают жалобы, заявления).

Указанные полномочия реализуются как в системе федеральных органов, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Являясь разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд особенностей, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих должности в органах государства. При этом законодательство четко определяет круг субъектов государственной службы.

Во-вторых, это деятельность государственная, так как организуется государством, регулируется им посредством законодательства.

В-третьих, содержанием государственной службы является обеспечение полномочий государственных органов, выполнение задач и функций государства.

В-четвертых, в соответствии с Конституцией РФ на государственной службе могут состоять только граждане Российской Федерации. При этом служащими как государственных, так и негосударственных предприятий и учреждений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства.

В-пятых, государственная служба является одним из видов трудовой профессиональной деятельности. Но в отличие от иных видов службы на лиц, замещающих должности государственной службы, не распространяется законодательство о труде. Их трудовые отношения регулируются специальными законами и иными нормативно-правовыми актами.

Таким образом, государственная служба – это профессиональная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных и региональных органов государственной власти.

Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и иные виды службы.

Государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Она подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Содержание деятельности федеральной гражданской службы составляют предметы ведения государства в той части, которой они отнесены к федеральной компетенции. В ст. 71 Конституции России говорится об исключительных полномочиях Российской Федерации в лице ее органов. Кроме того, ст. 72 Конституции определяет полномочия, находящиеся в совместном ведении России и ее субъектов. В этой сфере полномочия Российской Федерации и субъектов разделены по каждой позиции в текущем законодательстве, например, по управлению государственным имуществом, в сфере образования и т. д.

Предмет ведения федеральной гражданской службы определяет и пространственные (территориальные) границы ее функционирования. В одних случаях федеральные органы осуществляют служебную деятельность независимо от территориального устройства России (Федеральная служба по тарифам, Федеральное агентство по атомной энергии и др.), другие организуют свою деятельность соответственно с территориальным устройством РФ, имея органы в субъектах Федерации, а также городах и районах (Федеральная налоговая служба и др.).

Федеральная гражданская служба осуществляется на должностях в Аппарате Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в Администрации Президента РФ, в органах исполнительной власти (в Аппарате Правительства, в министерствах, федеральных службах и агентствах), в аппарате судебных органов (Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции всех уровней), в аппаратах Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ и некоторых других.

Ее правовую основу составляют Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ», а также иные нормативно-правовые акты. Финансирование федеральной гражданской службы осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Государственная гражданская служба субъектов РФ – это служба, которая создается для реализации полномочий, отнесенных к ведению субъектов РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов, в той части, которая касается последних.

Данная служба осуществляется в аппарате законодательных органов субъектов РФ, в органах исполнительной власти субъектов РФ, а также в иных органах государственной власти, создаваемых субъектами Российской Федерации. Например, в Пермском крае эта деятельность осуществляется на должностях в Аппарате Законодательного Собрания, в Администрации губернатора, в аппаратах Правительства, Контрольно-счетной палаты, краевой избирательной комиссии и др.

Правовое регулирование государственной службы субъектов Федерации осуществляется посредством законов, принимаемых каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно[1]. Эти законы, с одной стороны, не должны противоречить федеральному законодательству. С другой стороны, субъектам РФ предоставляются широкие полномочия по самостоятельному регулированию ряда вопросов, решение которых должно осуществляться с учетом местных, национальных и иных особенностей, присущих субъектам России, в частности: определять условия государственной службы (гарантии, размеры должностных окладов), требования к должностям, систему мер поощрения и т. д.

Финансовое обеспечение гражданской службы субъектов РФ производится за счет средств региональных бюджетов.

Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правовую основу данного вида службы составляют Федеральные законы от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих».

Иные виды службы.  Исходя из содержания правоохранительной деятельности как деятельности по обеспечению функционирования правовой системы государства, по поддержанию правопорядка, в том числе по предупреждению и пресечению правонарушений различного характера, путем применения мер принудительного характера, к числу органов, реализующих названные функции, можно отнести органы внутренних дел, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, органы наркоконтроля, органы миграционной службы и др.

Государственная служба – это не только вид профессиональной деятельности, но и важнейший административно-правовой институт, который тесно связан с трудовым правом.

В советский период развития государства не было закона, который бы регулировал отношения, возникающие в сфере государственной служебной деятельности. В то же время в этой сфере действовало большое количество актов, которые носили ярко выраженный характер нормативно-трудового регулирования. В этой связи в юридической литературе высказывалось мнение, что данный институт в большей степени относится к трудовому праву, чем к административному.

Государственно-служебные отношения действительно связаны с регулированием посредством норм трудового права. Но это отношения особого вида. Государственная служба непосредственно связана с исполнительно-распорядительной деятельностью органов государства, которая реализуется через государственных служащих.

Особый характер государственно-служебных отношений проявляется и в том, что это трудовое отношение возникает между определенным лицом и государством в целом, которое наделяет это лицо правом действовать от имени государства и в необходимых случаях применять меры государственного принуждения. Эти специфические особенности государственно-служебных отношений предопределяют особый, отличный от обычного в трудовых отношениях порядок подбора и назначения на должность, возникает необходимость аттестования государственных служащих, важное значение имеют вопросы должностных прав и обязанностей, прохождения службы и др. Все это находит свое закрепление, прежде всего в нормах административного права, о чем свидетельствует современное законодательство.

Центральное место в рассматриваемом правовом институте принадлежит Федеральному закону от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Они устанавливают правовые и организационные основы государственной службы в России, принципы ее построения и функционирования.

Второй уровень составляют подзаконные акты, детализирующие отдельные направления служебной деятельности, например, Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы». К этой группе следует отнести также постановления Правительства РФ, акты иных федеральных органов исполнительной власти, в частности постановление Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении Государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации»; приказ Министерства юстиции РФ от 11 октября 2006 г. «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Министерства юстиции РФ».

На региональном уровне вопросы государственной службы урегулированы законами субъектов Российской Федерации: например, Законом Пермского края от 7 декабря 2006 г. «О государственной гражданской службе Пермского края», от 12 октября 2007 г. «О классных чинах государственной гражданской службы Пермского края» и др.

Следует отметить, что новое законодательство о государственной службе устанавливает приоритет норм публичного (административного) права над нормами законодательства о труде, регулирующего вопросы частного права. Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе.

Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, начала, определяющие важнейшие закономерности в организации и функционировании государственной службы.

Принципы государственной службы нашли правовое закрепление в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». К их числу относятся:

  1. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
  2. Законность.
  3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.
  4. Равный доступ граждан к государственной службе.
  5. Единство правовых и организационных основ государственной службы.
  6. Взаимосвязь государственной и муниципальной службы.
  7. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
  8. Профессионализм и компетентность государственных служащих.
  9. Защищенность государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так физических и юридических лиц.

Законами о видах государственной службы могут быть предусмотрены и другие принципы ее построения и функционирования. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет принцип стабильности гражданской службы.

1.                    Административно-правовой статус государственных служащих.

Центральное место в системе государственной службы занимает государственный служащий. От того, насколько грамотно и успешно выполняет он свои обязанности, во многом зависит эффективность деятельности государственных органов по реализации поставленных перед ними задач. Поэтому важное значение имеет выяснение тех признаков, которые характеризуют государственного служащего, выделяя его из среды других лиц, занятых общественно полезным трудом.

Нормативное определение понятия «государственный служащий» закреплено в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств бюджета (федерального либо субъекта РФ). Данное определение в равной степени относится как к федеральным служащим, так и служащим субъекта Российской Федерации.

Таким образом, наиболее значимыми признаками, характеризующими государственного служащего, являются следующие:

  • Государственным служащим может быть только гражданин России, иностранные граждане и лица без гражданства – нет. Препятствием для поступления на государственную службу является и наличие «двойного» гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Исключением из этого правила является военная служба, на которую на контрактной основе могут быть приняты иностранцы.
  • Основополагающим в определении государственного служащего является замещение должности государственной службы. Именно в соответствии с занимаемой должностью служащий исполняет свои обязанности по реализации полномочий органа государства. В рамках замещаемой должности служащий наделен определенным комплексом государственно-властных полномочий, реализация которых обеспечивается принудительной силой государства.
  • Свою деятельность государственный служащий осуществляет на профессиональной (постоянной) основе, получая за это денежное вознаграждение (содержание) от государства. В зависимости от вида государственной службы денежное содержание может выплачиваться за счет федерального бюджета или бюджета субъектов РФ.
  • Специфика правового регулирования, устанавливающего приоритет норм законодательства о государственной службе, относящегося к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Названные нормы содержатся в Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», изданных на их основе Указах Президента России, ведомственных нормативных актах органов государственной власти РФ, а также в законах и подзаконных актах субъектов Российской Федерации.
  • Существуют и другие признаки государственного служащего. Это наличие классных чинов, воинских или специальных званий, квалификационных требований, запретов и ограничений, связанных с государственной службой и т. п.

Должность государственной службы – это организационное звено, связывающее орган государства с физическим лицом – служащим, который замещает должность и исполняет определенные по ней полномочия.

Первая особенность должности государственной службы состоит в том, что она учреждена в органах государственной власти – федеральных и субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, Конституциями и Уставами субъектов РФ, федеральными и региональными законами.

Вторая особенность должности государственной службы состоит в том, что она учреждена для осуществления полномочий государственных органов (представительных, исполнительных, судебных и т. д.). Таким образом, лицо, замещающее должность государственной службы, действует от имени и по поручению органа государства со всеми вытекающими отсюда последствиями (ответственность, защита от неправомерных действий и т. п.).

Третья особенность заключается в том, что должность государственной службы в обязательном порядке должна быть включена в Реестр должностей государственной гражданской службы, утверждаемый Президентом РФ  или в соответствующие реестры субъекта РФ.

В государственном управлении и в законодательстве различают два вида должностей: «государственная должность» и «должность государственной (гражданской) службы».

Государственные должности Российской Федерации и ее субъектов – это политические должности, которые, во-первых, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, во-вторых, предназначены для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов либо государственных органов субъектов РФ. Таким образом, это должности для непосредственного осуществления полномочий государства и его органов.

Лица, которые замещают названные должности, обладают государственно-властными политическими полномочиями. К ним на федеральном уровне относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные министры, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, судьи федеральных судов и др. Сводный перечень государственных должностей РФ утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. (с последними дополнениями) и включает около 40 наименований.

На региональном уровне к лицам, замещающим государственные должности, относятся депутаты законодательных органов, выполняющие свои полномочия на постоянной профессиональной основе, члены высшего органа исполнительной власти, члены избирательных комиссий, работающие на постоянной (штатной) основе и др. Перечень названных должностей предусмотрен Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации».

Данные лица не являются государственными служащими: на них не распространяется законодательство о государственной службе; их правовой статус, деятельность и полномочия регулируются специальными законами. Например, Федеральным законом от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Законом РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации», аналогичным образом данный вопрос решается и в субъектах Федерации.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Деление на категории отражает различие в характере и объеме полномочий замещающих их служащих. Выделяют следующие категории должностей:

  1. Руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.
  2. Помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей.
  3. Специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.
  4. Обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Помимо категорий, система должностей государственной службы по иерархическому принципу подразделяется на пять групп:

  1. Высшие должности гражданской службы;
  2. Главные должности гражданской службы;
  3. Ведущие должности гражданской службы;
  4. Старшие должности гражданской службы;
  5. Младшие должности гражданской службы.

Деление должностей государственной гражданской службы на категории и группы тесно связано между собой. Отнесение конкретной должности к той или иной категории и группе осуществляется в соответствии с Реестром должностей государственной службы, утвержденным Президентом РФ, по всем звеньям государственного аппарата.

Законодательством предусмотрены квалификационные требования к уровню профессионального образования; стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности; профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Так, для замещения должностей категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп, требуется наличие высшего профессионального образования. Такое же образование должны иметь лица, претендующие на замещение должностей категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп.

Служащие категории «обеспечивающие специалисты» младшей и старшей групп должны иметь как минимум среднее профессиональное образование.

Требования к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы установлены Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. Так, для замещения высших должностей требуется не менее шести лет стажа государственной службы или не менее семи лет стажа работы по специальности; главных должностей – соответственно не менее четырех и пяти лет; ведущих должностей – двух и четырех лет; старших должностей – не менее трех лет стажа работы по специальности. Для должностей младшей группы каких-либо требований к стажу государственной службы или работы по специальности не предъявляется.

Одним из важных признаков, характеризующих государственных служащих являются классные чины, ранги, воинские и специальные звания. Дипломатические ранги присваиваются служащим системы Министерства иностранных дел РФ, воинские и специальные звания – соответственно военнослужащим и лицам, состоящим на правоохранительной службе. Лицам, состоящим на гражданской службе, присваиваются классные чины.

Классный чин – это персонально присваиваемый разряд, соответствующий служебному положению, занимаемой должности, уровню профессиональной подготовки и заслугам служащего. Таким образом, чины указывают на соответствие служащего квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям государственной службы соответствующих групп.

Действующее законодательство предусматривает пятнадцать классных чинов, разделенных на пять групп:

  • секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации;
  • референт государственной гражданской службы Российской Федерации;
  • советник государственной гражданской службы Российской Федерации;
  • государственный советник Российской Федерации;
  • действительный государственный советник Российской Федерации.

В каждой группе чинов предусмотрено три класса – первый, второй, третий (первый – высший).

Гражданским служащим субъектов Российской Федерации присваиваются классные чины, предусмотренные законами субъектов Федерации.

Порядок присвоения классных чинов федеральным гражданским служащим определен специальным Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. (ред. от 16.11.2011).

Присвоенный классный чин сохраняется за гражданским служащим при освобождении от замещаемой должности и увольнении со службы (в том числе в связи с выходом на пенсию), а также при поступлении на гражданскую службу вновь. Лишение присвоенного классного чина возможно только на основании вступившего в законную силу приговора суда в связи с совершением преступления.

Правовой статус государственных служащих – это особый вид установленных и гарантированных государством мер должного и возможного их поведения в области государственно-служебных отношений. Таким образом, правовой статус государственных служащих рассматривается через установление их прав, обязанностей, ответственности. С изменением государственно-служебных отношений изменяется и правовой статус служащих.

Анализ федерального законодательства и иных нормативных актов, регулирующих деятельность государственных служащих, позволяет выделить основные элементы их правового статуса: права; обязанности; ограничения и запреты, связанные с государственной службой; ответственность служащих.

Вместе с тем специфика выполняемых задач и реализуемых служащими функций и полномочий обусловливает и особенности правового статуса различных категорий служащих. Другими словами, для некоторых видов служащих законодателем могут быть установлены особые правила прохождения государственной службы, например, специфический порядок привлечения к ответственности (административной, уголовной) служащих, имеющих статус должностного лица.

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Данный вопрос не всегда в законодательстве решается ясно и определенно. Однако следует считать, что статус служащего гражданин приобретает с момента издания приказа о назначении на должность и заключения служебного контракта, т. е. момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим и одновременного применения к нему мер ответственности.

Служащий утрачивает свой статус с момента окончания государственного служебного отношения, т. е. с момента прекращения государственной службы в связи с увольнением по различным основаниям.

Права и обязанности государственных служащих закреплены Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» (ст. 14, 15) и распространяются на всех служащих независимо от занимаемой должности. Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.

К числу основных прав государственных служащих относятся:

  1. Право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Имеется в виду право служащего на создание безопасных условий труда согласно нормативам, установленным законодательством, и с учетом специфических особенностей управленческого труда.
  2. Право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности. В числе этих документов можно выделить должностной регламент, регламент служебного времени, инструкции, определяющие порядок реализации отдельных служебных функций и др. Рассматриваемое право предполагает также право служащего знать критерии оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показатели результативности профессиональной служебной деятельности и условия должностного роста.
  3. Право на отдых реализуется путем установления нормальной продолжительности рабочего времени, не более 40 часов в неделю при пятидневной рабочей неделе, а также предоставлением ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков.
  4. Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с федеральным законодательством либо законодательством субъектов РФ и со служебным контрактом.
  5. Право на получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей. В целях его реализации государственные служащие вправе запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию, использовать ее в процессе служебной деятельности.
  6. Право доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием такой информации. Порядок допуска служащих к такого рода сведениям определен Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».
  7. Право на посещение органов государства, местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и подчиненности. Названное право государственные служащие реализуют в связи с исполнением служебных обязанностей, например, в процессе осуществления контрольно-надзорных функций. При этом служащие обязаны соблюдать установленный в государственном органе, предприятии, учреждении пропускной режим.
  8. Право на ознакомление с материалами личного дела, с отзывами о своей деятельности и другими документами, в том числе до внесения их в личное дело. Реализуя названное право, государственный служащий вправе изучить свое личное дело, сделать для себя записи. В случае выявления каких-либо неточностей или несогласия с данными, содержащимися в отдельных документах, служащий вправе представить собственные письменные объяснения по этому поводу. Объяснения и иные документы, представленные служащим, должны быть приобщены к личному делу.
  9. Право на защиту сведений о государственном служащем. Персональные данные служащего, сведения о его профессиональной деятельности и о стаже государственной службы вносятся в личные дела служащих и иные документы учета и относятся к сведениям конфиденциального характера. Передача персональных данных служащего третьим лицам не допускается без его письменного согласия.
  10. Право на должностной рост на конкурсной основе. Это право подчеркивает, что гражданин, замещающий должность на государственной службе, вправе претендовать в конкурсном порядке на другую вышестоящую должность как в том органе, в котором он служит, так и в другом. При этом государственный служащий может принять участие в конкурсе на замещение вакантной должности либо в конкурсе на формирование кадрового резерва.
  11. Право на профессиональную подготовку заключается в возможности государственного служащего повысить квалификацию, пройти переподготовку (переквалификацию) и стажировку.
  12. Право на членство в профессиональном союзе.
  13. Право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в порядке, предусмотренном ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ».
  14. Право на проведение служебной проверки. Это право государственного служащего на проведение по его письменному требованию служебной проверки для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство служащего. Срок проведения проверки не может превышать тридцати суток. Служащий должен быть проинформирован о результатах проверки и принятом на их основе решении.
  15. Право на защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе. Государственный служащий вправе защищать свои права и интересы любым доступным способом, не запрещенным законом. Одним из таковых является обжалование действий и решений органов государства и должностных лиц, нарушающих права служащих.
  16. Право на медицинское страхование реализуется в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
  17. Право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества реализуется в соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
  18. Право на пенсионное обеспечение осуществляется на основе Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», в соответствии с которым государственные служащие помимо общей трудовой пенсии имеют право на получение дополнительной пенсии за выслугу лет.

Помимо названных прав государственные гражданские служащие вправе также выполнять иную оплачиваемую работу, т. е. работать по совместительству. Названное право может быть реализовано при соблюдении следующих условий: во-первых, о выполнении иной работы должен быть предварительно уведомлен представитель нанимателя. Другими словами, необходимо получить его согласие. Во-вторых, занятие иной оплачиваемой деятельностью не повлечет конфликта интересов, т. е. ситуации, при которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, в результате чего может быть причинен вред законным интересам граждан, организаций, общества и государства.

Предоставляя служащим многочисленные права, государство устанавливает некоторые общие (основные) обязанности, которые должен соблюдать каждый государственный служащий независимо от занимаемой должности. В соответствии с действующим законодательством государственный служащий обязан:

  1. Соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные правовые акты РФ, а также нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение. Данная обязанность является основой для всех других обязанностей, налагаемых на государственного служащего.
  2. Исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом. Законодательство России (положения, инструкции и т. п.) и должностные регламенты устанавливают конкретные полномочия государственных служащих, которые они обязаны правильно и в полном объеме исполнять. Невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных полномочий может рассматриваться как должностной проступок, а в некоторых случаях и как преступление (например, халатность – ст. 293 УК РФ).
  3. Исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Названная обязанность основана на принципе иерархичности (подчиненности) государственной службы, поэтому служащий должен исполнять приказы, распоряжения, указания вышестоящих руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий.

Государственный служащий не вправе выполнять данное ему неправомерное поручение. При получении поручения, являющегося, по мнению служащего, неправомерным служащий обязан представить в письменном виде обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства, которые могут быть нарушены в результате его исполнения. Если руководитель письменно подтвердит ранее данное поручение, служащий обязан отказаться от его исполнения.

  1. Соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. В Конституции РФ (ст. 2) права и свободы граждан признаются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства.
  2. Соблюдать служебный распорядок государственного органа.
  3. Поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Поступая на государственную службу, гражданин должен соответствовать определенным квалификационным требованиям. Действующее законодательство предусматривает, что государственный служащий обязан повышать уровень своей квалификации по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.
  4. Не разглашать сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну.
  5. Беречь государственное имущество, в том числе предоставленное служащему для исполнения должностных обязанностей.
  6. Представлять сведения о себе и членах своей семьи. Государственный служащий ежегодно, не позднее 30 апреля, представляет сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи. Под членами семьи служащего понимаются его супруг (супруга) и несовершеннолетние дети.
  7. Сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства. Данная обязанность обусловлена тем, что лица без гражданства, иностранные граждане, а также лица, имеющие двойное гражданство, на государственной службе Российской Федерации состоять не могут.
  8. Соблюдать ограничения, не нарушать запреты, выполнять обязательства и требования к служебному поведению. Действующим законодательством установлены некоторые ограничения и запреты, направленные на воспрепятствование возможному злоупотреблению служащим своим должностным положением. Поэтому служащий обязан неукоснительно их соблюдать.
  9. Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

В условиях становления новой политической системы в России появились новые требования, предъявляемые к государственным служащим. В частности, это нашло выражение в установлении ряда ограничений, связанных с государственной службой.

Дело в том, что, располагая значительными полномочиями по занимаемой должности, служащий получает большие возможности по их использованию в личных целях. Кроме того, необходимо обеспечить, чтобы служащий занимался только делами государственно-служебными, без каких-либо отвлечений, и не мог использовать свое служебное положение в личных целях. Такие ограничения должны максимально препятствовать проявлению коррупции.

Ограничения, установленные Федеральным законом «О государственной службе Российской Федерации», двоякого рода. Одни ограничения (запреты) установлены на период реализации государственным служащим своих служебных полномочий. Другие ограничения – установлены и действуют еще при поступлении гражданина на государственную службу, но сохраняют свое действие и на период нахождения лица на государственной службе.

Ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, направлены на то, чтобы обеспечить формирование органов государства таким профессиональным составом, который полностью бы отвечал принципам и содержанию государственно-служебной деятельности. Ограничения не содержат каких-либо требований политического характера или требований, унижающих личность.

Гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) наличия заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей и подтвержденного заключением медицинского учреждения.

Три ограничения связаны с отказом гражданина выполнить требования в процессе поступления на службу:

1) отказа от прохождения процедуры допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

2) представления подложных документов или заведомо подложных сведений при поступлении на государственную службу;

3) непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Следующие шесть ограничений – обстоятельства социального характера. Они препятствуют поступлению на службу либо продолжению служебной деятельности в случаях:

1) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;

2) наличия гражданства другого государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе международными соглашениями;

3) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если служебная деятельность связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Следует отметить, что данное ограничение распространяется не на один государственный орган, а на государственную службу в целом. Другими словами, не могут возглавлять два государственных органа, связанных непосредственной подчиненностью, лица, находящиеся в близкой степени родства или свойства;

4) осуждения к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по приговору суда, вступившему в законную силу, а также наличия не снятой или не погашенной в установленном порядке судимости;

5) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту);

6) утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Названные ограничения действуют в течение всего периода пребывания лица на государственной службе. Возникновение любого из них является безусловным основанием для увольнения государственного служащего по инициативе представителя нанимателя (руководителя).

Федеральным законодательством определены также запреты, связанные с государственной службой. Так, в интересах государственной службы служащему запрещено заниматься некоторыми видами деятельности:

  1. Исходя из принципа разделения властей, а также отличий государственной власти от местного самоуправления и деятельности общественных объединений, государственный служащий не может быть одновременно депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатом представительного органа субъекта РФ, замещать выборную должность в органах местного самоуправления либо оплачиваемую выборную должность в профсоюзном органе.
  2. Государственному служащему запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность, т. е. заниматься производством, реализацией или приобретением товаров; оказанием платных услуг; выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, машинами и иными вещами, используемыми в производственном процессе и др.).
  3. Государственному служащему запрещено участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном нормативным правовым актом Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.
  4. Государственному служащему запрещено приобретать в случаях, установленных законодательством, ценные бумаги, по которым может быть получен доход.
  5. Законодательство устанавливает для государственного служащего и запрет представительства: он не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц (физических или юридических) в государственном органе, в котором состоит на государственной службе.
  6. Государственному служащему запрещено получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. В качестве запрещенных вознаграждений могут выступать подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и др.

Подарки, полученные государственными служащими в связи с протокольными (официальными) мероприятиями, со служебными командировками, признаются соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ и передаются служащим по акту в государственный орган, в котором он служит.

  1. С предыдущим ограничением тесно связан и запрет выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических или юридических лиц.
  2. Государственным служащим запрещается использовать в целях, не связанных с использованием должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения (финансового, информационного), другое государственное имущество, а также передавать его другим лицам.
  3. К числу важных средств служебного обеспечения относится и информация, т. е. сведения, которые стали известны служащему в связи с исполнением должностных полномочий.
  4. Государственному служащему запрещено совершать действия, способствующие подрыву авторитета государственной службы. Один из аспектов данного запрета состоит в том, что служащие должны воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе и в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов и их руководителей, включая решения вышестоящего органа либо органа, в котором служащий замещает должность, если это не входит в их должностные обязанности.
  5. Государственный служащий не вправе принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (кроме научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, общественных и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями.
  6. Одним из конституционных прав граждан России является избирательное право. Однако государственным служащим запрещено участие в агитационных мероприятиях, кроме случаев, когда они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности. Но при этом они не могут использовать преимущества своего должностного или служебного положения, т. е. так называемый «административный ресурс».
  7. В России признается политическое многообразие, многопартийность. Однако задачи, выполняемые государственными служащими, требуют от них проявления политической нейтральности, а следовательно, независимости от политической конъюнктуры в различные моменты общественной жизни страны. В этой связи служащим запрещается использовать должностные полномочия в интересах политических партий, иных общественных, религиозных объединений, а также публично выражать свое отношение к деятельности указанных структур, если это не входит в их должностные обязанности.
  8. Одним из правовых условий, обеспечивающих соблюдение запрета на использование государственным служащим своего должностного положения в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений, является запрет на создание в государственных органах структур политических партий, других общественных и религиозных объединений. Данный запрет не исключает возможности создания в органах государства профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности.
  9. Государственный служащий не вправе прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

Гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Законодательством о государственной службе предусмотрены и другие запреты, преимущественно направленные на противодействие коррупции.

Ограничения и запреты, установленные для государственных служащих на период прохождения службы, достаточно весомы. Если служащие нарушают указанные правоограничения и эти деяния не образуют состава преступления, к ним могут применяться дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения.

Государство, возлагая на гражданских служащих (как и всех других работников) определенные обязанности и наделяя их соответствующими правами, устанавливает юридическую ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.

Дисциплинарная ответственность – одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя.

Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Закон устанавливает специальную дисциплинарную ответственность государственных служащих, которая отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий.

Основанием для привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Таковым в сфере государственно-служебных правоотношений признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине должностных обязанностей, возложенных на него. Это может выражаться в неисполнении или ненадлежащем исполнении служащим возложенных на него должностных обязанностей (нарушение обязательств по контракту, правил служебного распорядка, должностных инструкций, положений, приказов представителя нанимателя и т. п.).

Помимо этого в качестве дисциплинарного проступка может рассматриваться также неисполнение или ненадлежащее исполнение общеслужебных обязанностей, предусмотренных законодательством (ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), например, непредставление служащим сведений о доходах и принадлежащем ему имуществе.

Кроме того, выделяют дисциплинарные проступки коррупционного характера. Согласно ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе к их числу относятся:

— непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

— непредставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

— участия на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией;

— осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;

— нарушения служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами и др.

В отличие от дисциплинарных проступков перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. Законодательство о государственной службе предусматривает возможность наложения на государственных гражданских служащих следующих дисциплинарных взысканий:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2, подпунктами «а» – «г» пункта 3, пунктами 5 и 6 части 1 статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

За несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении гражданских служащих установлен статьей 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Порядок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности представляет собой совокупность процессуальных действий, совершаемых уполномоченным на то лицом, и называется дисциплинарным производством.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Такое объяснение должно быть затребовано в течение срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания. Необходимость получения письменного объяснения гражданского служащего обусловлена тем, что в нем могут быть указаны обстоятельства, исключающие его вину в совершении данного проступка, какие-либо уважительные причины и т. п.

Отказ гражданского служащего представить письменное объяснение не является препятствием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Во избежание последующих споров отказ служащего от составления объяснения оформляется соответствующим актом.

Еще одной особенностью дисциплинарной ответственности гражданских служащих является обязательное проведение служебной проверки, которую можно определить как совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков.

Максимальная продолжительность служебной проверки – не более одного месяца со дня принятия решения о ее проведении. По истечении этого срока составляется письменное заключение, которое направляется представителю нанимателя.

На период проведения служебной проверки служащий может быть временно отстранен от замещаемой должности с сохранением денежного содержания. Решение об этом принимается представителем нанимателя. Нужно заметить, что представитель нанимателя вправе, но не обязан отстранять служащего от замещаемой должности на время проведения служебной проверки.

Представитель нанимателя с учетом заключения по результатам служебной проверки может (но не обязан) принять решение о применении к соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного взыскания.

Действующим законодательством не предусмотрено правило последовательного применения дисциплинарных взысканий, т. е. представитель нанимателя по своему выбору может, например, отстранить гражданского служащего от замещаемой должности или объявить ему замечание. Вместе с тем применение того или иного дисциплинарного взыскания должно быть не только законным, но и обоснованным.

Дисциплинарное взыскание может быть назначено не позднее одного месяца с момента обнаружения проступка. Днем обнаружения проступка считается день, когда лицу, которому подчинен гражданский служащий, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно или нет правом наложения дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки – позднее двух лет со дня его совершения.

Приказ о наложении дисциплинарного взыскания объявляется гражданскому служащему, а его копия вручается ему под расписку в течение пяти дней со дня его издания. В случае отказа гражданского служащего расписаться составляется соответствующий акт, который подписывают свидетельствующие этот факт лица.

 

 3. Прохождение государственной гражданской службы.

 

Прохождение государственной службы может рассматриваться в двух аспектах. Первый аспект временной. В этом смысле прохождение службы представляет собой длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных отношений, то есть со дня оформления поступления на службу, продолжается в течение всего периода исполнения полномочий по занимаемой должности и завершается прекращением служебно-правовых отношений в связи с увольнением со службы. В этом временном отрезке и реализуется статус служащего.

Другой аспект прохождения службы характеризует содержание данного периода. В этом смысле прохождение службы включает последовательную смену, изменение многих фактических данных, подчеркивающих правовое положение служащего, конкретизирует особенности выполнения служебных обязанностей и др. В этом аспекте прохождение службы всегда индивидуально.

Основными элементами прохождения службы являются: поступление на службу, служебное аттестование, присвоение классных чинов, перемещение по службе, профессиональная подготовка, прекращение службы.

Согласно действующему законодательству право поступления на государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие другим установленным для них требованиям.

Законодательством предусмотрен предельный возраст поступления на государственную службу – 60 лет. Этот возраст и следует считать ограничительным для поступления на государственную службу.

Законодательством предусмотрены два основных способа замещения должностей на государственной службе: 1) на конкурсной основе, 2) без проведения конкурса, т. е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица и государственного органа.

Конкурс представляет собой особый порядок подбора кадров, который предусматривает оценку деловых и  профессиональных качеств кандидата на должность в соответствии с установленными квалификационными требованиями к должностям государственной  службы. Цель конкурса – определить относительную пригодность претендентов к исполнению функций по той должности, на которую они хотят быть назначенными, и способность к дальнейшему профессиональному росту в системе государственной службы.

Конкурс объявляется при наличии вакантных должностей государственной службы и отсутствии соответствующего кадрового резерва для их замещения. Вместе с тем конкурс не проводится при назначении на должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», если эти должности замещаются на определенный срок полномочий; при замещении должностей категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; при заключении срочного служебного контракта и др.

Процедура конкурсного отбора регламентирована Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

По результатам конкурса издается акт государственного органа о назначении на должность, на основе которого заключается служебный контракт. Следует отметить, что акт о назначении на должность сам по себе не является основанием для возникновения служебно-правового отношения. Для его возникновения необходимо наличие как акта о назначении на должность, так и служебного контракта, то есть необходим сложный юридический состав.

Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается служащему, другой хранится в его личном деле. Примерная форма служебного контракта утверждена Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».

В частности, в контракте могут предусматриваться следующие условия:

1) испытание при поступлении на гражданскую службу, которое устанавливается в целях проверки соответствия замещаемой должности по соглашению сторон и обязательно должно оговариваться в служебном контракте и акте о назначении на должность. Срок испытания устанавливается продолжительностью от одного месяца до одного года.

При отсутствии в акте о назначении на должность и служебном контракте условия об испытании служащий считается принятым без испытания.

Служебный контракт может быть заключен на неопределенный либо на определенный срок. Срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет может заключаться только в тех случаях, когда отношения, связанные со службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности или условий прохождения службы.

Срочный служебный контракт заключается в случае:

  • замещения отдельных должностей категорий «руководители» и «помощники (советники)»;
  • замещения должности на период отсутствия служащего, за которым в соответствии с законом сохраняется должность государственной службы;
  • замещения должности в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;
  • замещения временной должности или должности государственной службы на период временного отсутствия служащего по соглашению сторон служебного контракта;
  • в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Одной из кадровых задач государственной службы является профессиональное развитие служащих, то есть формирование и постоянное обогащение качеств, навыков и умений, которые необходимы им для эффективного исполнения функций. Важное значение в ее реализации имеет оценка персонала служащих, которая осуществляется в форме аттестации с целью определения соответствия служащего замещаемой должности на основе анализа его профессиональной деятельности.

По общему правилу аттестация государственных служащих проводится один раз в три года. При этом не подлежат аттестации служащие:

а) проработавшие в занимаемой должности менее одного года;

б) достигшие возраста 60 лет;

в) беременные женщины;

г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;

д) замещающие должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт;

е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

В соответствии с Положением о проведении аттестации государственных гражданских служащих в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. аттестация проводится в два этапа.

По результатам аттестации служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:

а) соответствует замещаемой должности;

б) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста;

в) соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;

г) не соответствует замещаемой должности.

Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист, с которым служащий знакомится под роспись.

В течение семи дней после проведения аттестации ее материалы подаются представителю нанимателя. В случае утверждения представленных материалов не позднее месячного срока с момента проведения аттестации по государственному органу издается правовой акт, в соответствии с которым служащий:

а) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв;

б) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

в) понижается в должности государственной службы.

Аттестационный лист и отзыв об исполнении служащим должностных обязанностей за аттестационный период хранятся в личном деле.

Обязательным условием прохождения государственной гражданской службы является присвоение классных чинов. Общими условиями присвоения чинов в очередном порядке являются:

  • присвоение классного чина в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы;
  • последовательное присвоение классного чина после истечения срока пребывания в предыдущем чине;
  • служащим, замещающим должности гражданской службы на основе срочного служебного контракта, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Первый классный чин присваивается служащему после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения служащего на должность.

Очередной классный чин присваивается служащему по истечении срока, установленного для прохождения гражданской службы в предыдущем классном чине, и при условии, что он замещает должность гражданской службы, для которой предусмотрен классный чин, равный или более высокий, чем классный чин, присваиваемый федеральному гражданскому служащему.

Очередной классный чин не присваивается служащим, имеющим дисциплинарные взыскания, а также служащим, в отношении которых проводится служебная проверка или возбуждено уголовное дело.

Завершающим этапом прохождения государственной службы является прекращение профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государства.

Общие основания прекращения государственной службы, а также порядок и условия их реализации предусмотрены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

К их числу относятся:

  1. Соглашение сторон служебного контракта. Служебный контракт может быть расторгнут в любое время по соглашению сторон служебного контракта с одновременным освобождением служащего от замещаемой должности и увольнением с гражданской службы.
  2. Истечение срока действия срочного служебного контракта. Срочный служебный контракт расторгается по истечении срока его действия, о чем служащий должен быть предупрежден в письменной форме не позднее чем за семь дней до дня освобождения от замещаемой должности и увольнения со службы, если иное не установлено законом.
  3. Расторжение служебного контракта по инициативе служащего. Государственный служащий имеет право расторгнуть контракт и уволиться со службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели. До истечения срока предупреждения о расторжении контракта и об увольнении со службы служащий имеет право в любое время отозвать свое заявление. При этом освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение со службы не производятся, если на его должность не приглашен другой служащий или гражданин.
  4. Перевод о служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. В случае перевода служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида служебный контракт с ним прекращается, а на новом месте службы заключается новый контракт.
  5. Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. Основаниями принятия такого решения являются:

1) Несоответствие служащего замещаемой должности государственной службы вследствие недостаточной квалификации либо состояния здоровья, препятствующих исполнению служебных обязанностей.

2) Неоднократное неисполнение служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. Увольнение служащего по этому основанию является дисциплинарным взысканием, поэтому в данном случае должен соблюдаться порядок наложения дисциплинарного взыскания, установленный действующим законодательством.

3) Однократное грубое нарушение государственным служащим должностных обязанностей. Закон содержит исчерпывающий перечень нарушений служащим должностных обязанностей, которые признаются грубыми. Это:

  • прогул, т. е. отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня;
  • появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения. Данное состояние должно быть подтверждено актом медицинского освидетельствования либо актом, составленным руководителем структурного подразделения органа государства и подписанного свидетелями;
  • разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;
  • совершение служащим по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;
  • нарушение служащим требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий. Для принятия решения о расторжении служебного контракта и увольнения служащего не имеет значения, совершил он данное деяние умышленно или по неосторожности.

4) Государственный служащий, в должностные обязанности которого входит непосредственное обслуживание денежных или товарных ценностей, может быть уволен со службы в случае совершения виновных действий, дающих основания для утраты доверия к нему представителя нанимателя. Те же служащие, которым денежные или товарные ценности непосредственно не вверяются, не могут быть уволены по указанному основанию.

5) Основанием для увольнения служащего, замещающего должность категории «руководители», является принятие им необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа.

6) Специфическим основанием для увольнения служащего, замещающего должность категории «руководители», является совершение им однократного грубого нарушения своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.

7) Предоставление государственным служащим представителю нанимателя подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта является основанием для расторжения контракта. Перечень этих документов предусмотрен федеральным законодательством. Заведомо ложные сведения могут быть сообщены письменно или устно.

8) Прекращение допуска государственного служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует такового.

9) Законодательством предусмотрены и иные обстоятельства, позволяющие расторгнуть контракт и уволить государственного служащего по инициативе представителя нанимателя. К ним относятся:

  • отказ служащего от предложенной для замещения иной должности либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;
  • отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта. Данное основание применяется в случае, когда служащему предлагается иная должность, замещение которой влечет изменение существенных условий служебного контракта, кроме изменения должностных обязанностей. Служащий также подлежит увольнению в случае отказа от перевода в другую местность вместе с государственным органом.

Самостоятельную группу оснований прекращения контракта и увольнения с государственной службы составляют обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта. Таковыми являются:

  • осуждение служащего к наказанию, исключающему возможность замещения должности службы, по приговору суда, вступившему в законную силу. Если же назначается иной вид наказания (например, штраф или исправительные работы), то основания для прекращения служебного контракта отсутствуют;
  • признание служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением;
  • признание служащего недееспособным или ограниченно дееспособным на основании вступившего в законную силу решения суда;
  • достижением служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе – 60 лет.

Служебный контракт может быть расторгнут в связи с нарушением установленных действующим законодательством правил его заключения, если это нарушение исключает возможность прохождения службы, в связи с:

  • заключением служебного контракта в нарушение вступившего в законную силу приговора суда о лишении лица права занимать определенные должности государственной службы или заниматься определенной деятельностью;
  • отсутствием у лица соответствующего документа об образовании, если исполнение должностных обязанностей требует специальных знаний;
  • иными обстоятельствами, предусмотренными законом.

В пунктах 12–15 статьи 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены дополнительные (по сравнению с трудовым законодательством) основания прекращения служебного контракта со служащим. Эти специальные правила связаны с наличием дополнительных требований, ограничений, обязательств, обусловленных спецификой государственной гражданской службы как особого вида профессиональной служебной деятельности. К их числу относятся:

  • выход служащего из гражданства Российской Федерации либо приобретение гражданства другого государства;
  • несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами.
  • нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
  • отказ служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с государственной службы оформляются правовым актом государственного органа.

В день увольнения служащий обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров.

При расторжении контракта и увольнении с государственной службы служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого органа. Действующее законодательство предусматривает также возможность приостановления служебного контракта. Он приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением служащего от замещаемой должности, оставлением его в соответствующем реестре государственных служащих и включением в кадровый резерв:

1) в связи с призывом служащего на военную службу или направлением на альтернативную гражданскую службу;

2) в связи с восстановлением на службе служащего, ранее замещавшего эту должность службы; по решению суда освобождение допускается с письменного согласия служащего, если невозможно в течение шести месяцев предоставить ему для замещения иную должность;

3) в связи с избранием или назначением служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

4) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с государственной службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом.

Прекращение контракта по основанию, указанному в п. 2, допускается с письменного согласия служащего, если невозможно в течение шести месяцев предоставить ему иную должность. Если в течение трех месяцев после прекращения обстоятельств, предусмотренных пунктами 1, 3 и 4, служащий не назначен на должность государственной службы, то контракт подлежит прекращению, а служащий увольняется со службы и исключается из реестра государственных служащих.

См., например: Закон Пермского края от 7 декабря 2007 г. «О государственной гражданской службе в Пермском крае» // Рос. газета. Региональный выпуск «Прикамье». 2007. 14 дек.

Тема 7. Общественные объединения как субъекты административного права

План:

1. Понятие, признаки и виды общественных объединений.
2. Образование общественных объединений и прекращение их деятельности.
3. Административно – правовой статус общественных объединений и иных негосударственных объединений.

  1. Понятие, признаки и виды общественных объединений.

§ 1. Понятие, признаки и виды общественных объединений.

Общественные объединения в современной России являются развивающимся политико-правовым институтом, выполняющим посредническую функцию между гражданским обществом и публичной властью по обеспечению и защите прав и свобод граждан, а также их интересов и инициатив. Становление общественных организаций происходит в качестве активно действующих субъектов общественно-политической жизни, наряду с государственными, муниципальными и коммерческими организациями и учреждениями. Общественные объединения принято считать «базисной составной частью гражданского общества».

Право граждан Российской Федерации на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, закреплено в статье 30 Конституции РФ. Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Аналогичные нормы содержатся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Система законодательства об общественных объединениях включает федеральные законы: от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов», от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 11 июля 2001 г.
№ 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и ряд других актов.

Существующая нормативно-правовая база, регулирующая деятельность общественных объединений, раскрывает и конкретизирует положения конституционного и гражданского законодательства, устанавливающего их правовой статус. Это позволяет общественным объединениям получить юридическую легитимацию своих организационных форм и занять определенное место в структурах гражданского общества и государства, став механизмом социального представительства и способом политико-правового участия, с помощью которого осуществляются либерально-демократические преобразования.

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности.

Принцип равенства в деятельности общественных объединений предполагает равенство прав граждан при создании общественных объединений, а также равенство требований государства к порядку создания общественных объединений. Так, учредители, члены и участники общественных объединений имеют равные права и несут равные обязанности в соответствии с требованиями норм устава.

Кроме того, не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев.

Равенство общественных объединений перед законом проявляется в равенстве требований государства к порядку создания общественных объединений. Так, учредители, члены и участники общественного объединения имеют равные права и несут равные обязанности в соответствии с требованиями норм устава.

Участие или членство в общественном объединении не порождает защищенных законом дополнительных правомочий при осуществлении субъективных прав, предоставленных гражданам законодательством РФ, например, при совершении имущественных сделок, поступлении на работу, участии в выборах или выезде за границу, а также не освобождает от обязанностей, например, несения военной службы или ответственности за совершенное уголовное преступление. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Равенство требований государства к уставам общественных объединений, к порядку их регистрации и прекращения их деятельности означает, что устав, положение или иной основополагающий акт общественного объединения должен указывать название, цели, организационно-правовую форму, задачи, структуру, территорию деятельности общественного объединения, условия, порядок приема новых членов и выхода, права и обязанности участников, порядок образования и сроки полномочий руководящих органов, источники образования средств и иного имущества общественного объединения и его организаций.

Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей работы. Их деятельность должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах – общедоступной.

Члены общественного объединения имеют право избирать и быть избранными в руководящие и контрольно-ревизионные органы данного объединения, а также контролировать деятельность руководящих органов общественного объединения в соответствии с его уставом. Они имеют права и несут обязанности в соответствии с требованиями норм устава общественного объединения и в случае несоблюдения этих требований могут быть исключены из общественного объединения.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

а) общественная организация;

б) общественное движение;

в) общественный фонд;

г) общественное учреждение;

д) орган общественной самодеятельности;

е) политическая партия.

Общественная организация – это основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности объединившихся граждан для защиты их общих интересов и достижения целей, стоящих перед организацией. Основным признаком общественной организации является общность интересов объединившихся граждан и совместная деятельность этих граждан для защиты общих интересов.

В качестве примеров можно привести существование таких общероссийских общественных организаций, как «Всероссийское общество инвалидов» и «Всероссийское общество глухих». Также в форме общественной организации создаются национально-культурные автономии и общественные объединения инвесторов.

Общественное движение – это состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, которые поддерживаются участниками общественного движения.

Общественное движение является массовым общественным объединением. Ни один другой вид общественных объединений не имеет признака массовости. Массовость означает распространение среди широких слоев населения, свойственность многим людям (массе). Общественные движения не имеют членства.

Общественно полезными целями, которые преследуют общественные движения, могут быть: социальные, благотворительные, культурные, образовательные, научные, управленческие цели, а также цели охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также иные цели, направленные на достижение общественных благ.

Общественный фонд – один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение. Цель деятельности общественного фонда заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать его имущество в собственных интересах.

Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде, конференции или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда он осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ.

Общественное учреждение – это общественное объединение, не имеющее членства и ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям объединения. Например, такой целью может быть «разработка и реализация проектов по изданию и распространению тематических серий концептуальной литературы, отражающей инновационные социологические теории организации жизни общества, философские нравственно-мировоззренческие стандарты и представления, основы и стратегию безопасного и устойчивого развития общества, справедливого жизнеустройства; осуществление плановой издательской деятельности тематических серий концептуальной литературы по программам и заказам его учредителей».

В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Данный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителях, но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, за исключением случаев, установленных учредителями. В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.

Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, цель которого – совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Решение этих проблем направлено на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан, заинтересованных в решении этих проблем, и строит свою работу на основе самоуправления. Такой орган не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. В случае государственной регистрации он в соответствии с его уставом приобретает права и принимает на себя обязанности юридического лица. Под понятие органа общественной самодеятельности подпадает территориальное общественное самоуправление.

Политическое партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

а) должна иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

б) в политической партии должно состоять не менее пятисот членов. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными.

Гражданин Российской Федерации может быть членом только одной политической партии. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии – по месту постоянного или преимущественного проживания.

в) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Общественные объединения независимо от организационно-правовой формы вправе создавать союзы и ассоциации общественных объединений на основе учредительных договоров и уставов, принятых этими союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения.

 

 2. Образование общественных объединений и прекращение их деятельности.

 

В Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей – не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания отдельных видов общественных объединений может устанавливаться специальными законами о соответствующих видах общественных объединений.

Учредителями общественного объединения являются граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица – общественные объединения, созвавшие съезд, конференцию или общее собрание, на котором принимается устав общественного объединения и формируются его руководящие и контрольно-ревизионные органы.

С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях».

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения.

Членами общественного объединения, прежде всего, являются граждане, достигшие 18 лет. Вместе с тем членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет, детских общественных объединений – 8 лет.

Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся в Российской Федерации, могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных международными договорами Российской Федерации или федеральными законами. Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть избраны почетными членами (почетными участниками) общественного объединения без приобретения прав и обязанностей в данном объединении.

В качестве членов общественного объединения могут выступать и юридические лица – общественные объединения.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» не может быть учредителем, членом, участником общественного объединения:

1) иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации;

2) лицо, включенное в перечень физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму;

3) общественное объединение, деятельность которого приостановлена в соответствии с законодательством о противодействии экстремистской деятельности;

4) лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;

5) лицо, содержащееся в местах лишения свободы по приговору суда.

Условия и порядок приобретения, утраты членства, включая условия выбытия из членов общественных объединений по возрасту, определяются уставами соответствующих общественных объединений.

Требование об указании в официальных документах на членство или участие в тех или иных общественных объединениях не допускается. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может являться основанием для ограничения их прав или свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений.

При создании общественных объединений в форме общественных организаций учредители данных объединений автоматически становятся их членами, приобретая соответствующие права и обязанности.

При создании общественных объединений в иных организационно-правовых формах, права и обязанности учредителей таких объединений указываются в их уставах.

Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ  «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Решение о государственной регистрации общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом. В настоящее время таким органом является Министерство юстиции Российской Федерации.

Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы.

Решение о государственной регистрации международного или общероссийского общественного объединения принимается Министерством юстиции Российской Федерации.

Решение о государственной регистрации межрегионального общественного объединения принимается территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения.

Решение о государственной регистрации регионального или местного общественного объединения принимается территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Для государственной регистрации общественного объединения в федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган подаются следующие документы:

1) заявление, подписанное заявителем, с указанием его фамилии, имени, отчества, места жительства и контактных телефонов;

2) устав общественного объединения в трех экземплярах;

3) выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих органов и контрольно-ревизионного органа;

4) сведения об учредителях;

5) документ об уплате государственной пошлины;

6) сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, по которому осуществляется связь с общественным объединением;

7) протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений;

8) при использовании в наименовании общественного объединения личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования – документы, подтверждающие правомочия на их использование.

Указанные документы подаются в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания.

Федеральный орган государственной регистрации или его территориальный орган в течение тридцати дней со дня подачи заявления о государственной регистрации общественного объединения обязан принять решение о государственной регистрации общественного объединения либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать заявителю мотивированный отказ в письменной форме.

В государственной регистрации общественного объединения может быть отказано по следующим основаниям:

1) если устав общественного объединения противоречит Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Так, по общему правилу запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, под которой, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О противодействии экстремистской деятельности», понимается насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения и некоторые иные проявления, указанные в законе.

Ограничения на создание отдельных видов общественных объединений устанавливаются федеральными законами. Например, Федеральным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Так же как не допускается создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий.

2) если необходимые для государственной регистрации документы представлены не полностью, либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган;

3) если выступившее в качестве учредителя общественного объединения лицо не может быть учредителем;

4) если ранее зарегистрированное общественное объединение с тем же наименованием осуществляет свою деятельность в пределах той же территории;

5) если установлено, что в представленных учредительных документах общественного объединения содержится недостоверная информация;

6) если наименование общественного объединения оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан.

Вместе с тем отказ в государственной регистрации общественного объединения по мотивам нецелесообразности его создания не допускается.

Отказ в государственной регистрации общественного объединения может быть обжалован в вышестоящий орган или в суд.

Законодательство предусматривает возможность приостановления деятельности общественных объединений.

В случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор вносит в руководящий орган данного объединения представление об указанных нарушениях и устанавливает срок их устранения.

В случае если в установленный срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

Деятельность общественного объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».

Общественное объединение может быть ликвидировано. Ликвидация общественного объединения осуществляется по решению съезда (конференции) или общего собрания в соответствии с уставом общественного объединения либо по решению соответствующего федерального суда общей юрисдикции Российской Федерации в случаях:

  • нарушения общественным объединением прав и свобод человека и гражданина;
  • неоднократных нарушений или грубого нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям;
  • неустранения в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

В отношении политической партии дополнительными основаниями для ликвидации будут являться случаи:

  • невыполнения запретов законодательства о недопущении:
  • создания и деятельности структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях;
  • вмешательства политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

2) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии;

3) неучастия политической партии в течение семи лет подряд в выборах в органы государственной власти и (или) местного самоуправления;

4) несоответствия количества региональных отделений либо отсутствия необходимого числа членов политической партии, установленных Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»;

5) неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц.

Заявление в суд о ликвидации международного или общероссийского общественного объединения вносится Генеральным прокурором Российской Федерации или федеральным органом государственной регистрации. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального или местного общественного объединения вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации или соответствующим территориальным органом федерального органа государственной регистрации.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

§ 3. Административно-правовой статус общественных объединений и иных негосударственных объединений.

Административная правосубъектность общественных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, которые реализуются во взаимоотношениях с гражданами, органами исполнительной власти и местного самоуправления, государственными и негосударственными учреждениями, предприятиями и организациями. Административная правосубъектность общественных объединений определяет виды административных правоотношений, субъектами которых они являются.

Несмотря на различия в административно-правовом положении тех или иных общественных объединений, их статусам присущи общие черты. Это определяется тем, что все общественные объединения:

а) образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе;

б) не обладают государственно-властными полномочиями;

в) не являются субъектами правотворчества;

г) действуют от своего имени;

д) не являются коммерческими организациями, поскольку цель их деятельности не преследует извлечения прибыли.

Важнейшее положение, определяющее статус общественных объединений, – отсутствие руководства их деятельностью со стороны государства. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, а самих объединений – в деятельность государственных органов, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединениях». Этот же принцип взаимного невмешательства характерен для отношений общественных объединений с органами местного самоуправления.

Однако согласно указанному Закону государство определяет требования к содержанию устава общественных объединений, по желанию объединений регистрирует их, наделяя правами юридического лица, обеспечивает соблюдение прав и законных интересов объединений, оказывает поддержку их деятельности, регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и т. п.

Более того, согласно, например, ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают содействие деятельности общественных объединений ветеранов.

Орган юстиции, регистрирующий общественные объединения, контролирует соответствие их деятельности уставным целям, имеет право запрашивать их распорядительные документы, может направлять своих представителей для участия в проводимых ими мероприятиях, в установленных федеральным законодательством случаях вправе выносить руководящим органам этих объединений письменные предупреждения с указанием конкретных оснований их вынесения.

Общественные объединения обязаны соблюдать российское законодательство, нормы и принципы международного права; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества и информировать орган, регистрирующий объединение, о продолжении своей деятельности; представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения; допускать представителей этого органа на проводимые мероприятия, оказывать им содействие в ознакомлении с деятельностью объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации и т. д.

Общественные объединения, в свою очередь, вправе:

а) свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления;

б) проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование;

в) учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;

г) представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и в других общественных объединениях;

д) осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;

е) выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти и т. п.

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» наделяет общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей определенными властными полномочиями. Например, «проверять соблюдение прав потребителей и правил торгового, бытового и иных видов обслуживания потребителей, составлять акты о выявленных нарушениях прав потребителей и направлять указанные акты для рассмотрения в уполномоченные органы государственной власти». Однако реализация названных властных полномочий не предусматривает возможности ограничения при этом прав граждан.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предоставляет ряд властных полномочий профсоюзам, их объединениям (ассоциациям), первичным профсоюзным организациям и их органам на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов работников по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений.

Общественные объединения могут заниматься предпринимательской деятельностью, если это соответствует их уставным целям и служит достижению данных целей. Осуществляемая ими предпринимательская деятельность регулируется Гражданским кодексом РФ и другими законодательными актами. Они могут создавать хозяйственные товарищества и иные хозяйственные организации, а также приобретать имущество, предназначенное для ведения предпринимательской деятельности.

Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции – в этом случае оно не приобретает прав юридического лица. Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» с учетом специального порядка государственной регистрации, предусмотренного для общественных объединений.

Тема 8. Административно – правовые формы и методы

План:

1.  Понятие и содержание административно – правовых форм деятельности исполнительной власти Российской Федерации.
2.  Правовые и неправовые формы государственного управления.
3.  Понятие и содержание административно – правовых методов управления.
4.  Виды административно – правовых методов управления.
5.  Административное принуждение.

  1. Понятие и содержание административно – правовых форм деятельности исполнительной власти Российской Федерации.

Задачи и функции многочисленных органов исполнительной власти реализуются в конкретных действиях этих органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности.

В философском понимании форма соотносится с содержанием. Под формой понимается внешнее выражение, а под содержанием – внутреннее наполнение объекта или явления. Таким образом, форма рассматривается как внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно – правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Форма государственного управления представляет собой определенную часть деятельности исполнительно – распорядительного органа, его структурных подразделений, возникающую в результате практической работы. Вся управленческая деятельность складывается из определенных форм, каждая из которых объективно выражена и отличается от других форм.

Действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения.

В литературе важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других – не вызывают таковых.

Очевидно, что в первом случае имеются в виду действия, непосредственно реализующие управляющее воздействие (внеаппаратное и внутриаппаратное).

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

  • форм реализации исполнительной власти;
  • форм внутриаппаратной работы.

Исходя из анализа классификации форм управленческих действий, можно выделить следующие формы управления: правовые и неправовые. Такая классификация форм имеет большое теоретическое значение для понимания самой сущности исследуемого понятия.

Все эти формы в той или иной степени реализуют государственное управление, однако далеко не все из них имеют правовое значение, а, следовательно, не все из них интересуют административное право в качестве объекта для исследования.

  1. Правовые и неправовые формы государственного управления.

Правовая форма государственного управления – это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно – правовых форм управления.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно – властный, исполнительно – распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы:

  • характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица);
  • уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ);
  • характер управленческих связей (прямое или оперативное управление);
  • особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности);
  • виды взаимодействия (внутренне или внешнее);
  • конкретные цели совершаемых управленческих действий;
  • характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов;
  • характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:

  • установление в нормативном – правовом акте, что подразумевает наличие нормативно – правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;
  • государственно – властная природа, т. е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;
  • подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;
  • исполнительно – распорядительное действие в качестве содержания формы, т. е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления, т.е. исполнительное и (или) распорядительное действие.

Правовые формы управленческой деятельности классифицируются следующим образом.

По содержанию: правотворческая; правоприменительная.

В свою очередь по содержанию и свойствам правовых норм, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально – культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

По целенаправленности выделяются: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные (в виде жестов).

По объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам.

По характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

По субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно – правовые договоры).

По инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан).

По условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения.

По юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

Неправовая форма государственного управления – это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательства, однако без какого – либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно – распорядительной деятельности органа государственного управления.

К неправовым формам государственного управления относятся:

  • организационные действия, связанные с внутренней организацией процесса управления. К ним относится информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве (организация внутриведомственных проверок, разработка методических рекомендаций и т.п.). Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно – правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности. Это, например, разработка методических рекомендаций, оказание практической помощи, прием граждан, использование технических средств.

В свою очередь их можно подразделить на общественно – организационные (конференции, круглые столы, презентации и т.д.) и административно – организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания комиссий и т.п.).

  • материально – технические действия. К ним относятся действия вспомогательного технического персонала властного субъекта административного права (транспортное обслуживание, охрана, экспедиция, использование средств связи).

Их роль исключительно вспомогательная, а форма выражения – неправовая. Реализацию исполнительной власти в прямом смысле они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а нередко обслуживающий персонал.

К материально – техническим действиям, например, относятся: обработка получаемой информации, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально – технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально – технических действий постоянно увеличиваются.

Ключевая форма государственного управления – это акт государственного управления.

Акт государственного управления – это правовой документ, содержащий в себе словесно выраженное решение субъекта государственного управления.

Управленческое решение в акте государственного управления может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запрета и т.п. управленческого решения, относящегося к конкретному практическому случаю, определенной управленческой ситуации.

Акт государственного управления – это объективированное на бумаге властное решение управленческий проблемы, форма, в которой управленческая воля находит своего адресата.

Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно – распорядительной деятельности, подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применяются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно – правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно – правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

По юридическим свойствам выделяются акты общего значения и акты смешанного характера.

В зависимости от органа, принявшего правовой акт управления, можно выделить:

  • указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);
  • постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);
  • постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, издающиеся федеральными органами исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 27.08.2015) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» детально регулирует процедуру принятия таких актов;

Указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

По территории действия правовые акты управления делятся на: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно – территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно – территориальных единиц, например при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Таким образом, нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах.

С позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям:

  • соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;
  • основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;
  • учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;
  • издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;
  • издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;
  • быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия;
  • акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;
  • акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.
  1. Понятие и содержание административно – правовых методов управления.

Наряду с административно – правовыми формами в процессе практической реализации исполнительной власти важная роль отводится методам управленческой деятельности (методам государственного управления).

Методы государственного управления неразрывно связаны с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно – управленческой деятельности, достижения ее целей.

Наиболее характерно для методов управления следующее.

— Они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

— Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

Они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления.

— Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

— Метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

— С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

— В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

— Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера.

— Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

— Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно – правового статуса субъектов исполнительной власти, но, прежде всего, – от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

— Методы нуждаются в правовом опосредовании.

Следует различать:

  • методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;
  • методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;
  • методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.
  1. Виды административно – правовых методов управления.

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации.

С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности – убеждения и принуждения. Это – два взаимосвязанных, взаимодополняющих друг друга части единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

Убеждение представляет собой такой способ воздействия, когда управляемый объект совершает социально требуемые действия в результате принятия самостоятельного решения, вызванного определенными соображениями морального или материального порядка, не связанными с опасениями применения юридических санкций. Таким образом, основа данного метода – создание предпосылок для возникновения у управляемых ощущения (сознания) необходимости проведения тех или иных мероприятий, правильности и целесообразности совершения определенных действий.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения, принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.

Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.

Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в воспитательной, организаторской и пропагандистской работе, в разъяснении решений, принимаемых органами государственной власти, в широкой системе поощрений.

Элементами убеждения являются овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, оперирование эмоциями, формирование интереса.

Существуют следующие средства (способы) убеждения:

а) обучение – процесс целенаправленного формирования знаний, умений, навыков;

б) агитация – распространение идей в целях привлечения масс к активной общественно-политической деятельности в сфере государственного управления;

в) пропаганда – распространение в массах, популяризация идей, учений, знаний, в том числе с использованием средств массовой информации;

г) разъяснительная работа – деятельность по разъяснению содержания чего-либо;

д) критика – отрицательное суждение и указание недостатков в какой-либо (чьей- либо) деятельности;

е) осуждение антисоциального поведения – выражение неодобрения, порицания отклоняющегося (девиантного) поведения.

Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно – правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности.

Также можно выделить такой метод как поощрение. Поощрение – способ воздействия субъекта управления, применяемый к объекту управления при позитивной оценке его деятельности, наличии заслуги в целях побуждения к дальнейшим успехам в деятельности. Поощрение осуществляется посредством специфического набора правовых средств, отличных от задействованных в рамках убеждения. Первичным их уровнем являются правовые нормы. Особенность этих норм заключается в том, что лицо не обязывается, а побуждается к достижению полезного результата.

Основанием поощрения может являться действие во исполнение административных функций, связанное с положительно-эффективной реализацией предоставленных для этого поощряемым полномочий, выраженное в применении того или иного метода административно-правового воздействия, направленное на оптимизацию государственного управления сообразно с представлениями об имеющихся приоритетах, целях и ценностях в ее функционировании.

Из множества классификационных вариантов, наиболее правильным представляется выделение трех групп методов, а именно – административных, экономических и социально – психологических.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно – управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов.

Можно отметить следующие особенности административных методов:

  • осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;
  • носят императивный, директивный характер;
  • однозначность (конкретность) указаний;
  • широкое применение административных актов;
  • реализуются в режиме контрольно – надзорной деятельности;
  • обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;
  • результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить;
  • результат может исчезнуть в случае прекращения управленческого (принудительного) воздействия.

В отличие от административных методов, экономические и социально – психологические методы являются косвенными методами воздействия на общественные отношения.

Особенности косвенных методов:

  • являются видом методов государственного управления;
  • воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;
  • у объектов управления имеется возможность выбора вариантов поведения в рамках, определенных законом;
  • результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;
  • обеспечиваются системой гарантий.

Наиболее распространенными видами экономических методов являются:

  • прибыль – результат хозрасчетной деятельности хозяйствующего субъекта, часть стоимости прибавочного продукта за вычетом расходов на производство, в том числе заработную плату;
  • кредит – передача денег или вещей, обладающих определенными родовыми признаками, на условиях возврата либо отсрочки платежа, как правило, с уплатой процента;
  • лицензия – разрешение (право) на осуществление лицензированного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;
  • премия – стимулирование посредством награждения лица денежной суммой или ценным подарком;
  • налогообложение – деятельность государственных органов на основе законов по взиманию налогов и платежей в бюджет различного уровня;
  • квота – количественная мера осуществления определенной деятельности, например на вывоз энергоресурсов.

Что касается социально – психологических методов, то их отличительная черта состоит в том, что они опираются на объективные законы развития социологии и психологии и воздействуют с учетом коллективной психологии, психологических особенностей различных социальных групп и отдельной личности. Они направлены на создание в трудовых коллективах благоприятного и устойчивого морально – психологического климата.

Социально – психологические методы делятся на социологические методы управления и психологические методы управления.

Кроме того, в литературе встречаются и иные классификации. Так, по целевому назначению можно выделить методы административного регулирования, методы административного наблюдения, методы административного ограничения, методы административного принуждения, методы административной защиты, методы административного арбитрирования. Новеллой является использование договорных методов регулирования (соглашения о кредитах, бюджетных ссудах и пр.).

5.Административное принуждение.

Административное принуждение обладает рядом специфических признаков, которые позволяют выделить его в качестве самостоятельного вида государственного принуждения:

а) административное принуждение является принуждением, основанным на законе, т. е. применяется исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных нормами административного права;

б) административное принуждение осуществляется только уполномоченными на то должностными лицами;

в) административное принуждение характеризуется преимущественно внесудебным порядком применения;

г) административное принуждение не связано с отношениями служебной подчиненности (в отличие от дисциплинарного принуждения);

д) административное принуждение отличается оперативностью, а также процессуальной простотой применения;

е) административное принуждение применяется в отношении физических и юридических лиц;

ж) основанием для применения административного принуждения является не только совершение правонарушения, но также возникновение особых административно-правовых ситуаций, допускающих превентивное принудительное воздействие на субъектов права.

Административное принуждение – особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер.

Данный признак административного принуждения необходимо подчеркнуть особо, поскольку некоторые специалисты отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия (например, карантина, таможенного досмотра), отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются.

В то же время, говоря об этих мерах, имеются в виду не общие запреты, не диспозиции норм права, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра пассажиров и т. п. При этом добровольное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра) теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания – серьезных ограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности.

В ряде случаев отрицается принудительный характер административно-правовых мер (например, задержания и доставления в полицию), применяемых к невменяемым, лицам, находящимся в состоянии сильного алкогольного или наркотического опьянения и которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, следовательно, волевому поведению. Обосновывается эта позиция тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Однако очевидно, что принудительное воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо неспособно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

Административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий.

Внешние формы проявления административного принуждения весьма различны. Это обусловливается разнообразием обеспечиваемых с их помощью отношений, целями, основаниями применения принуждения, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, в задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния, приостановление функционирования зрелищных учреждений вследствие нарушений правил противопожарной безопасности. К имущественным ограничениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.

Все меры административного принуждения применяются для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным правоограничениям. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.

Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами. Их круг строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры такого принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. Нарушения правопорядка должны быть прекращены немедленно, ибо они затрагивают интересы всего общества, нередко угрожают личной и имущественной безопасности граждан.

В связи с этим очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.

Административное принуждение характеризует внесудебный порядок его применения соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Вместе с тем правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания, например, за мелкое хищение.

Административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных административно-правовых отношений, складывающихся в сфере государственного управления и охватывающих права и обязанности компетентных органов и лиц, к которым оно применяется. Применение мер административного принуждения в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц ограничивается сферой защиты преимущественно общеобязательных правил поведения, не имеющих ведомственных границ, например, правил пожарной безопасности, правил лицензионно-разрешительной системы, природоохранных правил и т. д.

Административное принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями служебной подчиненности, что отличает его от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений. Административное принуждение может использоваться в отношении широкого круга субъектов административного права.

Процессуальный порядок его применения отличается оперативностью, относительной простотой и экономичностью.

Административное принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. Сегодня сфера применения административного принуждения расширяется в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных законодательными актами в области строительства, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе и т. д.

Одним из важнейших признаков административного принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием применения административного принуждения являются: во-первых, совершение административного правонарушения, во-вторых, наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например эпидемий, эпизоотий, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации. Необходимо подчеркнуть коренное отличие оснований административного принуждения от оснований иных видов государственного принуждения, в частности уголовного наказания, в качестве которого может выступать только совершение преступления.

Административное принуждение охватывает понятие правовой ответственности, но им не исчерпывается, ибо не всякая принудительная мера, применяемая органами государства, может быть отнесена к разряду мер юридической ответственности. Более того, в обеспечении государственного управления первостепенное значение принадлежит не только юридической ответственности, но и другим видам правового принуждения. К ним, например, относятся те меры, назначение которых исчерпывается одним принуждением к исполнению возложенной на лицо обязанности или восстановлением нарушенного (нарушаемого) права.

Меры административного принуждения весьма разнообразны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения, что создает объективные предпосылки для их классификации.

В качестве критерия систематизации мер административно-правового принуждения называют стадии развития угроз безопасности, в связи с чем к таким мерам относятся:

1) меры выявления угроз безопасности, осуществляемые гласно или негласно, направленные на получение информации о противоправных или иных опасных деяниях и лицах, к ним причастных;

2) меры административно-правового пресечения, направленные на оперативное прекращение совершаемого противоправного или иного опасного деяния, а также предотвращение вызываемых ими последствий;

3) меры административно-правового восстановления нарушенных режимных требований, направленные на устранение последствий опасного деяния, нарушившего публичный порядок, систему управления и руководства;

4) меры административной ответственности, применяемые за совершение административных правонарушений, выраженные в применении административных наказаний;

5) меры административно-правового сдерживания, применяемые за нарушение административных правил или административные правонарушения, выраженные в непредоставлении дополнительных правовых статусов (отдельных прав или льгот) разового характера.

Однако более распространенным делением методов административного принуждения является их классификация в зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения. По данному критерию все меры административного принуждения можно разделить на четыре группы:

1) административно-предупредительные меры;

2) меры административного пресечения;

3) меры административной ответственности;

4) меры административно-процессуального обеспечения.

Меры административного принуждения направлены на предупреждение правонарушений или наступления тех или иных неблагоприятных последствий (например, эпидемии); затем, если правонарушение возникло, их цель – пресечь, прекратить его и лишь позднее может появиться необходимость наказания правонарушителя. При этом применение административного наказания представляет собой реализацию административной ответственности за совершенное правонарушение, тогда как административные меры предупредительного характера могут применяться и при отсутствии правонарушений (например, личный досмотр пассажиров в аэропортах).

Административно-предупредительные меры. Применение принудительных средств законодательство связывает, как правило, с фактом нарушения лицом возложенных на него правовых обязанностей. Однако угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушения, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т. п. Поэтому государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права, компетентные органы в предусмотренных законом случаях ограничивают их права. Таковы действия пожарных, уничтожающих постройки в целях локализации пожара, и т. д. Основной целью названных защитных мер государства является предупреждение правонарушений и уклонения от выполнения юридических и иных обязанностей, а также обеспечение общественной безопасности.

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством обстоятельств как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий, предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т. п.

Законодатель не только закрепляет юридически властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление. При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или иными нормативными актами, в целях предупреждения возможных нарушений, имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.

Отмечая общность всех административно-предупредительных мер, нельзя не заметить различий между отдельными превентивными мерами по их непосредственному назначению и характеру правоограничений.

По этому критерию среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории и др.;

2) меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных правонарушений, но и преступлений (таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

3) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых состоит не только в обеспечении общественной безопасности (например, лечение опасных душевнобольных).

Меры административного пресечения. Реальные правонарушения представляют непосредственную угрозу охраняемым общественным отношениям, причиняют им вред. Интересы их защиты требуют немедленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения действий, нарушающих правовые предписания. Такими мерами являются, например, административное задержание нарушителя, запрещение эксплуатации неисправных машин и механизмов, приостановление работы магазинов или предприятий общественного питания при нарушении санитарных правил и т. п.

Суть подобных мер, несмотря на их многообразие, состоит в принудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установленный порядок.

Значение этих мер в системе правоохранительных средств особенно велико, поскольку в ходе их применения пресекаются наиболее распространенные правонарушения – административные правонарушения, обеспечивается возможность привлечения нарушителей к ответственности. Однако назначение мер административного пресечения не исчерпывается борьбой с административными правонарушениями. Они могут применяться также и для прекращения преступных действий. Так, соответствующие надзорные органы приостанавливают работы, эксплуатацию машин и механизмов, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны недр, независимо от того, явилось ли это следствием административного правонарушения или преступления. Таким образом, меры административного пресечения являются одним из эффективных средств борьбы с правонарушениями.

В соответствии с законодательством органы санитарно-эпидемиологического надзора имеют право выносить постановления об уничтожении, переработке или ином использовании продуктов питания, признанных негодными к употреблению. Между тем непригодными продукты могут стать в силу как правонарушения, так и естественных причин. Для применения названной меры принуждения важен сам факт непригодности продуктов, а не ее причины. Поэтому меры административного пресечения являются средством защиты общественных отношений от опасности независимо от того, возникла она вследствие правонарушения или иного деяния или события.

Таким образом, основаниями применения мер административного пресечения являются: во-первых, совершение правонарушения и, во-вторых, совершение объективно противоправных деяний или наступление представляющих опасность противоправных состояний или событий. При таких обстоятельствах применение мер пресечения обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на личную безопасность, права и свободы граждан, интересы государственных, общественных организаций.

Многообразные меры административного пресечения можно сгруппировать в несколько видов.

В частности, к ним относятся меры:

1) применяемые непосредственно к личности правонарушителя (требование прекратить неправомерное поведение, непосредственное физическое воздействие, административное задержание и доставление в полицию и др.);

2) имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

3) технического характера (приостановление работы предприятий ввиду нарушения правил техники безопасности, правил пожарной безопасности, запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности, и др.);

4) финансового характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, отзыв лицензии, дающей право осуществлять финансовые операции, изъятие (взимание) в доход бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями и организациями в результате нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, о реализации нестандартной продукции и др.);

5) медико-санитарного характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.);

6) связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (аннулирование разрешения, например, вида на жительство иностранного гражданина, приостановление действия лицензии);

7) специального или исключительного назначения (применение огнестрельного оружия, химических слезоточивых веществ, водометов, резиновых палок, наручников, средств принудительной остановки транспорта и др.).

Меры административного пресечения тесно связаны с мерами административной ответственности и нередко предшествуют им, обеспечивая возможность ее фактической реализации. Административное задержание, личный досмотр, изъятие вещей и документов позволяют установить личность правонарушителя, составить документы, необходимые для привлечения его к ответственности, сохранить вещественные доказательства по делу, обеспечить исполнение постановления о назначении административного наказания.

Таким образом, искусство государственного управления заключается в способностях управляющей стороны верно определить объем мер убеждения и принуждения, необходимый для наиболее рационального решения стоящей перед ней управленческой задачи. При определении такого соотношения для каждого конкретного случая следует учитывать особенности методов государственного управления, специфику правового положения управляющей стороны и индивидуальные признаки управляемой стороны.

Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 27.1) предусмотрена возможность применения принудительных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они применяются в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Таким образом, речь идет в данном случае о мерах административного принуждения процессуального характера или мерах административно-процессуального обеспечения.

Основной целью применения данных мер является обеспечение надлежащего порядка производства по делу об административном правонарушении. В то же время многие из этих принудительных мер, обеспечивая производство по делам об административных правонарушениях, могут одновременно преследовать и иные цели, в частности пресекательные, а в отдельных случаях и предупредительные.

Это, в частности, относится к таким мерам, как: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр транспортных средств, досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; временный запрет деятельности, и к некоторым другим.

Характерными чертами мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении являются следующие:

  • они применяются только в связи с административным правонарушением (как в процессе совершения, так и после его совершения);
  • они регулируются большим количеством подзаконных актов и ведомственных приказов (доставление, освидетельствование);
  • они применяются только специально уполномоченными на это лицами (исчерпывающий перечень закреплен в КоАП РФ);
  • они являются разновидностью мер административного принуждения и им присущи все их черты;
  • при их применении не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство;
  • они носят принудительный характер и уже в силу этого ограничивают права и законные интересы граждан и юридических лиц;
  • они фактически служат также обнаружению, закреплению и использованию доказательств по этому делу (обеспечивают нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях);
  • они всегда облечены в процессуальные рамки, являются процессуальными действиями;
  • выход за рамки процессуальных сроков при их применении недопустим;
  • в случае их незаконного применения причиненный вред подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Процессуальный порядок осуществления каждой из этих мер определен соответствующими статьями гл. 27 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 27.1 КоАП РФ к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении относятся: доставление (27.2); административное задержание (27.3); личный досмотр (27.7); досмотр вещей, находящихся при физическом лице (27.7); осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (27.8); досмотр транспортного средства (27.9); изъятие вещей и документов (27.10); отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида (27.12); освидетельствование на состояние алкогольного опьянения (27.12); медицинское освидетельствование на состояние опьянения (27.12); задержание транспортного средства (27.13); задержание судна, доставленного в порт РФ (27.13.1); арест товаров, транспортных средств и иных вещей (27.14); арест судна, доставленного в порт Российской Федерации (27.14.1); привод (27.15); временный запрет деятельности (27.16); залог за арестованное судно (27.18); помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы РФ в форме принудительного выдворения за пределы РФ (27.19).

И наконец, еще одной группой мер административного принуждения являются меры административной ответственности (административные наказания).

Тема 9. Административные правонарушения,административная ответственность и административные наказания

План

1.Понятие и основные черты административной ответственности.
2.Задачи и принципы административной ответственности.
3. Понятие административного правонарушения.
4.Система и общая характеристика административных наказаний.
5.Общие правила назначения административных наказаний.
1. Понятие и основные черты административной ответственности.
Одним из средств правовой защиты установленных в нашем государстве отношений является юридическая ответственность.
Ответственность – необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них . Различают ответственность позитивную (перспективную) и негативную (ретроспективную). Первая предполагает осознание того, что именно и для чего делается, каковы могут быть последствия этой деятельности. Ее можно рассматривать как внутренний регулятор поведения, теснейшим образом сливающийся с долгом, обязанностью, как ответственность за будущее. Негативная ответственность понимается как отрицательная оценка содеянного, как реакция общества, государства на нарушение его интересов. Она выражается в применении санкций за нарушение определенных правил. Ретроспективный подход к ответственности является преобладающим.
Юридическая ответственность, будучи составной частью правовой системы, выполняет в ней важные функции. Она является тем юридическим средством, которое локализует, блокирует противоправное поведение и стимулирует общественно полезные действия людей в правовой сфере. Юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением и характеризуется определенными неблагоприятными последствиями, которые виновный обязан претерпеть. Это могут быть ограничения морального, имущественного или иного характера.
Особенности названных ограничений (а значит и ответственности) состоят в том, что они наступают в связи с совершенным противоправным деянием. Таким образом, ответственность несет элемент кары.
Юридическая ответственность наступает только за совершенное правонарушение. Правонарушение выступает в качестве основания юридической ответственности. Не являются правонарушениями и, соответственно, не могут выступать в качестве оснований юридической ответственности деяния, внешне хотя и сходные с правонарушениями, но не являющиеся таковыми вследствие своей общественной значимости. К таковым действующее законодательство относит деяния, совершенные в состоянии крайней необходимости, а также обоснованный риск.
Юридическая ответственность не только возникает в случае нарушения правовых норм, но и осуществляется в строгом соответствии с ними. Иными словами, применение мер юридической ответственности к правонарушителю возможно лишь при соблюдении определенного процедурного, процессуального порядка, установленного законом.
Административная ответственность, являясь разновидностью юридической ответственности, обладает всеми признаками последней. Вместе с тем их реализация характеризуется определенным своеобразием.
1. Административная ответственность, как правило, наступает в случае нарушения (неисполнения или ненадлежащего исполнения) различных административных норм. К их числу относятся, например, правила поведения в общественных местах, правила дорожного движения и пользования транспортом, правила пожарной безопасности, правила пограничного режима, таможенные правила и многие другие. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает возможность привлечения к административной ответственности и виновных в нарушении норм иных отраслей права, например, избирательного, финансового, трудового, экологического и т. п.
2. Административная ответственность представляет собой государственное принуждение в виде применения установленных законом административных наказаний. В ст. 3.1 КоАП РФ сказано, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности. Применение иных мер административного принуждения, например, таких как задержание правонарушителя, досмотр вещей и других мер, не может рассматриваться как наступление административной ответственности.
3. Основной целью административной ответственности является оказание воспитательного воздействия как на самого нарушителя, так и на других лиц и тем самым предупреждение новых правонарушений.
4. Она урегулирована нормами административного права, которые определяют перечни административных правонарушений, административных наказаний, органов и должностных лиц, уполномоченных их применять, детально регулируют порядок производства по делам данной категории и в своей совокупности составляют самостоятельный правовой институт административной ответственности.
Основными нормативными актами, регулирующими административную ответственность, являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.3 Кодекса к ведению РФ отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения данного производства; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Законами субъектов РФ может быть установлена ответственность за нарушение норм регионального характера, например, правил пользования городским общественным транспортом, правил содержания домашних животных и т. п. В случае противоречия между федеральными законами и законами субъектов РФ действует федеральный закон.
Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения проступка. Закон, смягчающий или отменяющий ответственность либо иным образом улучшающий положение лица, привлекаемого к ответственности, имеет обратную силу, т. е. распространяется и на правонарушения, совершенные до вступления этого акта в силу. Закон, устанавливающий или усиливающий административную ответственность либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.
5. Основанием административной ответственности являются административные правонарушения. Их перечень предусмотрен в главах 5-21 КоАП РФ. От смежных с ними преступлений административные правонарушения отличаются меньшей степенью общественной вредности.
6. Особенностью административной ответственности является возможность ее наступления независимо от наличия вредных последствий совершенного проступка. Сам факт виновного нарушения норм, правил, установленных государством, уже служит юридическим основанием административной ответственности. Этим она отличается от гражданско-правовой ответственности, которая связана с причинением материального ущерба.
7. Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. При этом военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов (ОВД, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, органов Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ), депутаты законодательных органов, судьи и др. привлекаются к ответственности в особом порядке.
8. Административная ответственность применяется в основном во внесудебном порядке, т. е. непосредственно полномочными органами исполнительной власти и должностными лицами, исчерпывающий перечень которых содержится в КоАП РФ. В некоторых случаях дела об административных правонарушениях относятся к исключительной компетенции судей (судов общей юрисдикции, арбитражных судов, военных судов, мировых судей). Применение мер уголовной и гражданско-правовой ответственности осуществляется только судом.
9. Между органом, налагающим административное наказание, и лицом, привлекаемым к ответственности, нет отношений служебной подчиненности. Виновный организационно не подчинен органу (должностному лицу), наделенному административно-юрисдикционными полномочиями. В этом одно из существенных отличий административной ответственности от дисциплинарной.
10. Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности – производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV КоАП РФ). Он отличается сравнительной простотой, что позволяет оперативно реагировать на совершение административных проступков и в то же время обеспечить соблюдение прав человека.
11. Меры административной ответственности менее суровы по сравнению с уголовными наказаниями, не влекут судимости даже в тех случаях, когда применяются судом.
Таким образом, под административной ответственностью понимается применение, реализация государственными органами (должностными лицами) административных наказаний к лицам, совершившим административные правонарушения, на основе и в порядке, установленном законодательством.
Действующее законодательство предусматривает основания и порядок освобождения лиц, совершивших правонарушения, от административной ответственности. Одним из таких оснований является малозначительность совершенного проступка (ст. 2.9 КоАП РФ). Вопрос, является ли деяние малозначительным, решается с учетом всех его субъективных и объективных признаков (места, способа совершения, характера вины и т. п.). Таковыми могут быть признаны, например, безбилетный проезд в общественном транспорте, нарушение пешеходами правил дорожного движения и др. В этом случае уполномоченное должностное лицо вправе ограничиться устным замечанием, которое не влечет никаких юридических последствий. Важно, чтобы при решении вопроса об освобождении нарушителя от административной ответственности были учтены все объективные и субъективные обстоятельства, характеризующие правонарушение и лицо, его совершившее.
Освобождение от административной ответственности может проявляться в замене ее мерами дисциплинарного или иного воздействия. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и другие лица, на которых распространяется действие специальных правовых актов о дисциплине за совершение административных правонарушений, как правило, несут дисциплинарную ответственность, кроме проступков, за совершение которых ответственность наступает на общих основаниях.
Согласно ст. 2.3 КоАП РФ комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, может освободить его от ответственности. К указанному лицу могут быть применены меры, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. К их числу относятся, например, выговор, строгий выговор, обязанность своим трудом устранить причиненный материальный ущерб и др. Применение названных мер не влечет административной наказанности.
Не подлежат административной ответственности лица, совершившие правонарушение в состоянии крайней необходимости или невменяемости.
Согласно ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.
Крайняя необходимость является одним из правомерных средств предотвращения опасности, представляющей угрозу охраняемым законом интересам. О состоянии крайней необходимости можно говорить лишь при соблюдении следующих условий:
1. Причинение вреда охраняемым законом интересам связано с устранением реальной и непосредственной опасности. Такая опасность может угрожать здоровью граждан, их имуществу, правам, общественной безопасности, иным интересам общества и государства.
2. Угроза общественным интересам не могла быть устранена иначе, как путем причинения вреда другим охраняемым интересам. Именно это обстоятельство делает оправданным причинение вреда. Если устранение опасности возможно без причинения такого вреда, то состояние крайней необходимости исключается.
3. Причиненный вред должен быть менее значителен, чем предотвращенный. При оценке несоответствия вреда причиненного и предотвращенного следует учитывать ценность, общественную значимость интереса, которому угрожала опасность, и интереса нарушенного. Так, интересы, связанные с личностью, здоровьем человека более значимы, чем имущественные интересы.
Необходимым условием административной ответственности является наличие вины (умысла или неосторожности) у лица, совершившего противоправное деяние. Лица душевнобольные, слабоумные, не способные осознавать характер совершаемых действий, также не способные руководить своими действиями из-за поражения волевой сферы психики, не могут быть признаны виновными вследствие невменяемости (ст. 2.8 КоАП РФ).
Состояние невменяемости характеризуется двумя критериями. Один из них (медицинский) указывает на различные формы болезненных расстройств психической деятельности: а) хроническое психическое расстройство; б) временное психическое расстройство; в) слабоумие; г) иное болезненное состояние.
Юридический критерий невменяемости заключается в отсутствии у лица способности осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить своими поступками. Неспособность осознавать фактическую сторону и противоправность своего поведения характеризует интеллектуальный признак, а неспособность руководить своими поступками – волевой признак невменяемости.
Для признания состояния невменяемости необходимо установить наличие медицинского критерия (хотя бы один признак) и юридического критерия (оба признака или один из них). Вывод о состоянии невменяемости в момент совершения проступка должен сделать орган (должностное лицо), рассматривающий дело. Для этого назначается специальная психиатрическая экспертиза.
2. Задачи и принципы административной ответственности.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются:
— защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно – эпидемиологического благополучия населения;
— защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности;
— защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений;
— предупреждение административных правонарушений.
В юридической литературе принципы административной ответственности составляют определенную систему и включают следующие:
— принцип законности;
— индивидуализация ответственности;
— принцип ответственности субъекта права лишь за свои проступки;
— ответственность только за виновные деяния;
— принцип справедливости;
— принцип целесообразности;
— принцип гуманизма;
принцип презумпции невиновности. Однако он не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные главой 12 Кодекса, и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств либо собственником, владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.
— принцип своевременности.
Базовыми целями административной ответственности являются:
— защита правопорядка;
— воспитание граждан в духе уважения к закону;
— восстановление социальной справедливости;
— предупреждение совершения новых правонарушений.
Среди функций административной ответственности следует отметить такие, как:
— штрафная (карательная) – состоит в том, что административная ответственность, с одной стороны, является средством кары правонарушителя, а с другой – средством предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и иными субъектами права (общая превенция);
— воспитательная – состоит в целенаправленном воздействии на сознание субъектов права для формирования положительного отношения к праву;
— компенсационная – состоит в восстановлении имущественного положения субъектов права, нарушенного в результате совершенного правонарушения.
Нормативное основание административной ответственности – система юридических норм, определяющих основания и порядок реализации административной ответственности.
Фактическое основание административной ответственности – совершение лицом деяния, содержащего признаки состава административного правонарушения.
Процессуальное основание административной ответственности – вынесение в установленном порядке уполномоченным субъектом постановления (решения) о привлечении к административной ответственности.
3. Понятие административного правонарушения.
Одним из важнейших признаков каждого из существующих видов юридической ответственности является наличие самостоятельного фактического основания применения санкций. Единственным основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения.
Законодательное определение понятия административного правонарушения закреплено в ст. 2.1 КоАП РФ: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность».
В приведенном определении прежде всего следует обратить внимание на то, что правонарушение всегда представляет собой деяние,
т. е. акт волевого поведения. Он заключает в себе два аспекта поведения: действие или бездействие.
Действие – активное невыполнение обязанности, законного требования, а также нарушения запрета, а бездействие – пассивное невыполнение обязанности, т. е. человек должен был совершить определенные действия, которые предусмотрены нормой права, но не совершил. Так, изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (ст. 5.12 КоАП РФ) – действие, а непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25 КоАП РФ) – бездействие.
Правонарушение как правовое явление характеризуется определенными признаками, представляющими существенные стороны данного явления. Ими являются: противоправность, общественная вредность, виновность, наказуемость.
Противоправность – важнейший признак административного правонарушения. Она свидетельствует о том, что лицо нарушает запрет, содержащийся в административно-правовой норме. В случае совершения деяния, не предусмотренного законодательством, оно не может считаться правонарушением даже в случае пробела в законе.
Противоправность означает, что действиями (бездействием) нарушаются специальные правила, нормы, стандарты, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, например, нарушение норм и правил в области использования атомной энергии, правил дорожного движения, оборота оружия и др. При этом противоправное деяние не связывается с обязательным наступлением вредных последствий, достаточно самого факта нарушения (невыполнения) требований, предписанных нормой права. Главное, что соблюдение этих норм охраняется мерами административной ответственности. В данной связи совершение деяния, хотя бы и причинившего вред общественным интересам, но не предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ или иного нормативного акта, не влечет административной ответственности. Это означает, что применение норм административного права по аналогии не допускается.
Общественная вредность. В понятии административного правонарушения, закрепленном в ст. 2.1 КоАП РФ, названный признак отсутствует, но он весьма важен для отграничения административного проступка от преступления.
Согласно ст. 14 УК РФ преступление признается общественно опасным деянием. При этом характер общественной опасности определяется прежде всего теми общественными отношениями, на которые совершено посягательство, способом совершения преступления, размером вреда или тяжестью наступивших последствий и др.
Общественная вредность административных проступков обнаруживается в том, что, будучи отрицательным явлением в общественной жизни, они не влекут за собой тяжких последствий, способных причинить серьезный ущерб охраняемым законом объектам. В большинстве случаев административные проступки вообще не влекут вредных последствий, а содержат лишь возможность их наступления. Причина здесь кроется в том, что они являются нарушением различных общеобязательных правил, установленных в целях профилактики, недопущения вредных последствий. Поэтому само по себе нарушение или несоблюдение таких правил влечет административную ответственность независимо от наступления последствий.
Общественная вредность, являясь материальным признаком правонарушения, находит свое юридическое выражение в противоправности деяния, т. е. признаке, в котором законодатель с большей или меньшей степенью полноты фиксирует социальные свойства правонарушения и, когда это возможно, наполняет признак противоправности количественными характеристиками, позволяющими правоприменительному органу правильно квалифицировать конкретное правонарушение.
Виновность – это сознательное, ответственное отношение человека к своим поступкам и окружающей деятельности. Только виновное (умышленное или неосторожное) нарушение субъектом установленных правил влечет административную ответственность. То есть привлечение к административной ответственности без учета наличия вины невозможно.
Наказуемость как признак административного правонарушения означает возможность назначения наказания за совершение каждого правонарушения, угрозу наказанием при нарушении административно-правовой нормы. Однако следует иметь в виду, что далеко не все нарушения норм административного права могут рассматриваться в качестве проступков. Ими признаются лишь деяния, совершение которых влечет применение мер наказания. Но компетентные государственные органы вправе освободить лицо от административной ответственности в силу малозначительности деяния и ограничиться устным замечанием. Таким образом, реализация административных санкций не всегда сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством.
Административные правонарушения нередко граничат с преступлениями, поэтому важно знать критерии, позволяющие отграничивать правонарушения от преступлений.
В юридической литературе нередко высказывается мнение, что административные правонарушения и преступления являются общественно опасными деяниями. Качественное различие между ними проявляется в степени общественной опасности. При этом считается, что степень общественной опасности административных правонарушений значительно ниже, чем преступлений.
Как уже отмечалось, общественная опасность характеризует антисоциальную сущность деяния. Общественная опасность преступления проявляется прежде всего в том, что данное деяние причиняет или создает угрозу причинения существенного вреда наиболее важным интересам граждан, общества и государства. Административные правонарушения таких последствий повлечь не могут и, следовательно, общественной опасностью не обладают.
Есть противоправные деяния, которые всегда квалифицировались и будут квалифицироваться как административные правонарушения. Например, нарушение правил пользования жилыми помещениями, распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции в общественных местах. Вместе с тем немало деяний, которые в зависимости от ряда обстоятельств могут рассматриваться либо как административное правонарушение, либо как преступление. В таких случаях для решения вопроса по существу можно использовать ряд критериев. Одним из них является размер имущественного ущерба, причиненного деянием. Так, хищение чужого имущества на сумму, не превышающую одной тысячи рублей, признается административным проступком, а хищение, совершенное на более значительную сумму, считается преступлением. Осуществление предпринимательской деятельности без лицензии, если ее наличие является обязательным, как правило, рассматривается в качестве административного правонарушения. Однако если в результате такой деятельности причинен крупный ущерб (свыше одного миллиона пятисот тысяч рублей), налицо преступление.
Часто используется для разграничения проступков и преступлений такой критерий, как наличие или отсутствие тяжких последствий. Например, если нарушение транспортных правил повлекло гибель людей или иные тяжкие последствия, то оно квалифицируется как преступление (ст.ст. 263–265 УК РФ), а если подобных последствий нет – как административное правонарушение.
Значительные различия существуют между субъектами преступлений и административных правонарушений. Так, субъектом преступления являются только физические лица, достигшие 16-летнего, а в отдельных случаях – 14-летнего возраста. Субъектами административного правонарушения могут быть как физические лица, достигшие 16-летнего возраста, так и предприятия, учреждения, организации, обладающие статусом юридического лица.
Для понимания сущности административного правонарушения недостаточно одних юридических признаков. Необходимо определение юридического состава административного правонарушения.
Понятие о составе административного правонарушения имеет очень важное практическое значение, так как способствует правильной квалификации деяния юрисдикционными органами, эффективному применению административных наказаний, отграничению административных правонарушений от других противоправных деяний.
Любое правонарушение имеет свой состав. Под составом административного проступка обычно понимается совокупность установленных правом элементов, при наличии которых конкретное общественно вредное деяние признается административным правонарушением. Административный проступок имеет сложный юридический состав, который включает в себя ряд взаимосвязанных признаков, характеризующих объект действий, их внешнее проявление, субъект действий и его психическое отношение к совершаемым действиям. Состав проступка рассматривается юридической наукой как совокупность четырех элементов: объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. Указанный набор элементов обязателен, отсутствие хотя бы одного из них не позволяет признать деяние административным правонарушением.
Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права и охраняются административными санкциями. Это общее понятие названного объекта.
Кроме общего, являющегося единым для всех административных правонарушений, выделяют также родовой и непосредственный объект. Родовым объектом проступков признается однородная группа отношений: права граждан, здоровье населения, собственность, общественный порядок, установленный порядок управления и т. д. Именно родовой объект лежит в основе построения Особенной части КоАП РФ, например, в гл. 5 сконцентрированы проступки, посягающие на права граждан, в гл. 14 – проступки, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.
Непосредственный объект представляет конкретное общественное отношение, которому причинен вред в результате совершения определенного правонарушения.
Объективная сторона представляет собой совокупность признаков, характеризующих внешнюю сторону административного правонарушения, последствия, время, место и иные обстоятельства его совершения. Именно по объективной стороне определяется противоправный характер проступка; она лежит в основе разграничения административных правонарушений и сходных с ними преступлений. При этом для состава административного правонарушения в отдельных случаях, предусмотренных законом, не требуется наличия всех указанных признаков.
Обязательным элементом объективной стороны является деяние (действие или бездействие), а не мысли, желания и иные проявления психической деятельности. Противоправное поведение может выражаться в единовременных действиях (выбрасывание какого-либо предмета на спортивную арену) или продолжаться в течение некоторого времени (пребывание в пьяном виде в общественных местах). Но и в том и в другом случае деяние образует единый акт правонарушения. В этой связи следует различать длящиеся и продолжаемые проступки. Длящимся признается деяние, сопряженное с последующим длительным невыполнением правовой обязанности (например, зарегистрироваться). Длящийся проступок продолжается до тех пор, пока обязанность не будет выполнена. Некоторые из них продолжаются даже после применения к виновным мер наказания. Продолжаемое правонарушение состоит из ряда тождественных неправомерных действий, объединенных единым умыслом и в своей совокупности образующих единый проступок. Конечным моментом подобного правонарушения является прекращение противоправной деятельности добровольно или в результате привлечения лица к административной ответственности.
По особенностям конструкции объективной стороны различаются материальные и формальные составы административных правонарушений.
Формальными считаются проступки, объективную сторону которых образуют только противоправное действие или бездействие, вне зависимости от наступления вредных последствий. Таковыми является большинство административных правонарушений, т. е. ответственность за их совершение наступает независимо от того, возникли или нет непосредственные материальные последствия от проступка. Достаточно самого факта нарушения определенных правил, например, несвоевременная перерегистрация оружия (ст. 20.11 КоАП РФ), нарушение правил продажи отдельных видов товаров (ст. 14.15 КоАП РФ) и многие другие.
Материальными принято называть правонарушения, объективную сторону которых образуют не только противоправное деяние, но и наступившие последствия. К числу таких проступков можно отнести повреждение телефонов-автоматов (ст. 13.24 КоАП РФ), мелкое хищение чужого имущества (ст. 7.27 КоАП РФ) и др. Для выявления состава материального правонарушения необходимо также установить причинную связь между деянием и наступившими последствиями. При отсутствии такой связи ответственность за материальные административные правонарушения не наступает.
Довольно часто в состав объективной стороны законодатель включает такие признаки, как место, время и способ совершения проступка. Указанные обстоятельства могут иметь двоякое значение. Иногда они выступают в качестве обязательных признаков конкретного проступка, поскольку на них указывается в диспозиции нормы права. Так, для квалификации проступка по ст. 20.20 КоАП РФ необходимо установить, что лицо, находясь в пьяном виде, оскорбляющем человеческое достоинство или общественную нравственность, было обнаружено на улице или в ином общественном месте. В других случаях место, время и способ совершения являются показателем общественной вредности проступка. Например, для характеристики действий как мелкого хулиганства важное значение имеет то, что данные действия совершаются, как правило, публично, в присутствии других граждан.
Признаком объективной стороны некоторых административных правонарушений является время. В ст. 5.10 КоАП РФ говорится о проведении предвыборной агитации в период, когда такая агитация запрещена, а ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ предусматривает ответственность за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом. Здесь время является обязательным признаком состава правонарушения.
Способ совершения административного правонарушения представляет собой определенный порядок, последовательность действий и приемов, применяемых правонарушителем. Если способ совершения отражен в статье КоАП РФ, то он влияет на правовую оценку содеянного. Так, способ является конструктивным признаком состава такого правонарушения, как обман потребителей (ст. 14.7 КоАП РФ), который может быть совершен путем обмеривания, обвешивания, обсчета, введения в заблуждение относительно потребительских свойств товара. Также ст. 14.8 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень наказуемых способов нарушения иных прав потребителя.
К признакам объективной стороны закон иногда относит средства совершения правонарушения. Это различные предметы и вещества, свободный оборот которых запрещен либо ограничен: взрывчатые вещества, гражданское и служебное оружие, этиловый спирт, алкогольная продукция и др. Например, ст. 14.17 КоАП РФ предусматривает ответственность за незаконное промышленное производство этилового спирта.
Субъектом административного правонарушения признается физическое или юридическое лицо, виновным деянием которого причинен вред личным или общественным интересам.
Общими признаками, характеризующими физическое лицо, являются достижение шестнадцатилетнего возраста и вменяемость, т. е. способность осознавать фактический характер и общественную вредность своего поведения или руководить своими действиями. Однако к лицам, совершившим правонарушения в возрасте от 16 до 18 лет, применяются, как правило, меры, предусмотренные Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
Вместе с тем при совершении определенных административных проступков (безбилетный проезд, нарушение правил дорожного движения) лица в возрасте от 16 до 18 лет могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях. Но и в этих случаях с учетом характера совершенных правонарушений, личности виновных в них, дела на указанных лиц могут быть переданы на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Подростки в возрасте до 16 лет административной ответственности не несут, но в некоторых случаях за их действия отвечают родители или заменяющие их лица. Например, ст. 20.22 КоАП РФ устанавливает ответственность родителей за появление в общественных местах в состоянии опьянения несовершеннолетних, не достигших 16-летнего возраста.
К административной ответственности могут привлекаться не только граждане Российской Федерации, но и находящиеся на ее территории иностранцы.
В отношении отдельных категорий граждан законодательством предусмотрен особый порядок их привлечения к ответственности за совершение административных проступков. Так, должностные лица несут административную ответственность за нарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, например, в сфере охраны здоровья населения, обеспечения правил пожарной безопасности, оборота оружия и др. При этом к ним применяются более строгие наказания.
КоАП РФ (ст. 2.4) впервые закрепил понятие должностного лица, под которым следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее полномочия представителя власти, т. е. наделенное распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а также лицо, выполняющее организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а равно в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
К должностным лицам отнесены также руководители и работники иных организаций, выполняющие организационные и административно-хозяйственные функции. Для целей КоАП РФ к должностным лицам приравниваются и индивидуальные предприниматели, т. е. физические
лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Характерно, что должностные лица несут ответственность не только за собственные противоправные действия, но и при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с установленными правилами, а также за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица. Так, если работники магазина нарушают правила торговли, а директор и другие должностные лица, ответственные за их соблюдение, не принимают к ним необходимых мер, то они могут быть оштрафованы.
Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и таможенных органов за совершение административных правонарушений несут ответственность по дисциплинарным уставам. В то же время за нарушение законодательства о выборах и референдумах, о налогах и сборах, об охране окружающей природной среды, правил дорожного движения, таможенных правил, правил пограничного режима и некоторых других (ст. 2.5 КоАП РФ) эти лица несут административную ответственность на общих основаниях. Но к ним не применяется административный арест, а к военнослужащим, проходящим службу по призыву, и штраф. В связи с этим, материалы о привлечении указанных лиц к административной ответственности передаются по месту службы нарушителей для применения в отношении них дисциплинарного воздействия.
Особые условия привлечения к ответственности за административные правонарушения предусмотрены для лиц, исполняющих специальные государственные функции, установленные Конституцией РФ и федеральными законами (депутатов, членов Совета Федерации, судей, прокуроров). Названные условия предусмотрены не КоАП РФ, а иными законодательными актами.
Так, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.
Аналогичный порядок распространяется и на депутатов законодательных органов субъектов РФ.
Вопрос об ответственности судей за совершенное административное правонарушение решается судебной коллегией из трех судей Верховного Суда РФ – в отношении судей Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов субъектов РФ, федеральных арбитражных судов; в отношении судей иных судов – судебной коллегией из трех судей суда субъекта РФ. Решению о привлечении судьи к административной ответственности должно предшествовать представление Генерального прокурора РФ.
При совершении административного проступка сотрудником прокуратуры (прокурором, следователем), он отстраняется от должности на период проверки, проведение которой отнесено к исключительной компетенции прокуратуры.
Как уже отмечалось, наряду с физическими лицами субъектами административной ответственности могут быть и юридические лица. В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признаются организации, отвечающие ряду признаков. К их числу относятся: наличие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества; может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности; быть истцом и ответчиком в суде; иметь самостоятельный баланс или смету. Юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.
Субъективную сторону административного правонарушения составляют вина нарушителя, мотив и цели, которыми он руководствовался при совершении правонарушения.
Вина является основным, а нередко и единственным признаком субъективной стороны. Необходимость выявления наличия вины вытекает из ст. 2.1 КоАП РФ. В ней вина признается обязательным признаком правонарушения. Вина – это психическое отношение лица к своим противоправным действиям и их последствиям. Она может выражаться в форме умысла или неосторожности.
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий (мелкое хищение чужого имущества, мелкое хулиганство и аналогичные им действия совершаются только умышленно). В зависимости от волевого момента различают прямой умысел, когда лицо желает наступления последствий, и косвенный, когда оно лишь сознательно допускает их наступление.
Неосторожное административное правонарушение имеет место в случае, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Различаются две формы неосторожной вины: легкомыслие – это предвидение лицом возможности наступления вредных последствий своего действия или бездействия, соединенное с самонадеянным расчетом их предотвратить, и небрежность – непредвидение такой возможности при условии, что лицо должно было и могло предвидеть наступление указанных в законе последствий.
Административные правонарушения, как правило, совершаются по небрежности, так как в результате недостаточной осмотрительности нарушитель не сознает антиобщественный характер своего поведения, однако, при необходимой требовательности к себе, он мог и должен был сознавать, что его действия (бездействие) противоречат требованиям правовых норм. По небрежности совершаются многие нарушения правил в области охраны природы, пожарной безопасности и др.
От неосторожной вины следует отличать невиновное причинение вреда, так называемый казус, или случай, при котором лицо не несет ответственности. Для последнего характерно, что лицо не должно было и не могло предвидеть вредные последствия, наступившие в результате совершаемого действия.
В статьях Особенной части КоАП РФ форма вины, как правило, не определена. В этих случаях административная ответственность наступает независимо от того умышленно или по неосторожности совершено правонарушение. Однако установление формы вины имеет важное значение для определения меры наказания, применяемого к нарушителю.
Наряду с обязательными признаками субъективной стороны существуют признаки факультативные. Последними признаются мотив и цель, ибо они в одних составах указаны, а в других нет. В первом случае они являются квалифицирующими признаками правонарушения, то есть действие или бездействие признается административным правонарушением, если они совершены по мотивам и в целях, прямо указанных в законе. Ст. 13.10 КоАП РФ предусматривает, в частности, административную ответственность за изготовление в целях сбыта либо сбыт заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты или международных ответных купонов. Отсутствие цели сбыта исключает возможность признания соответствующего действия административным правонарушением.
Законодательное определение вины, как психическое отношение к совершаемому деянию, в большей степени можно отнести к физическому лицу. Иначе решается вопрос о виновности юридического лица. Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Такой подход обусловлен тем, что выяснение характера вины юридического лица через призму умысла или неосторожности является беспредметным. Вина здесь состоит в непринятии всех необходимых и возможных мер для предотвращения нарушения либо смягчения его неблагоприятных последствий. Подход к вине юридического лица должен быть комплексным, учитывающим объективную и субъективную вину организации. Объективная вина – это вина организации с точки зрения государственного органа, налагающего административное взыскание в зависимости от характера конкретных действий или бездействия юридического лица, нарушающего установленные правила. Субъективная вина – это отношение организации в лице ее коллектива, администрации, должностных лиц к противоправному деянию. При этом субъективная вина может выступать при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, в качестве обстоятельства, смягчающего или отягчающего ответственность. Наличие в действиях юридического лица объективной вины является достаточным основанием для привлечения организации к ответственности. Тем самым будет снят вопрос о невиновной ответственности юридических лиц.
Таким образом, только при выяснении всех элементов состава административного правонарушения, лицо, его совершившее, может быть привлечено к ответственности.
4. Система и общая характеристика административных наказаний.
Административные наказания являются одним из основных видов мер административного принуждения и существенно отличаются от иных мер принуждения, прежде всего своей функционально – целевой направленностью.
Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя.
Содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются.
Закон определяет административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ).
Правовой основой для их применения является глава 3 КоАП РФ. Кроме того, устанавливаемые законом субъекта РФ запреты посредством формулирования составов административных правонарушений и административная ответственность за их нарушение, без сомнения, также являются составной частью правовой основы применения соответствующих правовых санкций.
Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.
Из понятия административного наказания, данного в КоАП РФ, можно выделить следующие признаки:
— административное наказание есть установленная государством мера ответственности;
— административное наказание применяется лишь за совершение административного правонарушения;
— административное наказание может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения;
— административное наказание есть кара, которая заключается в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя;
— административное наказание всегда носит личный характер и не должно затрагивать интересы третьих лиц;
— административное наказание применяется широким кругом органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;
— административное наказание всегда влечет последствие, при котором нарушитель и после исполнения административного наказания считается подвергнутым такому наказанию.
В системе мер административного принуждения административные наказания имеют особое значение, поскольку они применяются:
— только в отношении конкретного лица, совершившего административное правонарушение, и обладающего всеми признаками субъекта административной ответственности – физическое или юридическое лицо (достижение возраста 16 лет, вменяемость, виновность, противоправность совершенных им действий). Речь идет о том, что применение административных наказаний носит всегда персонифицированный характер;
— на основании постановления по делу по итогам рассмотрения составленного протокола об административном правонарушении и других доказательств совершенного противоправного деяния, оформленных в установленном КоАП РФ порядке (за исключением случаев, когда наказание назначается на месте выявления правонарушения без составления протокола об административном правонарушении);
— если меры административного пресечения и меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются в ходе возбуждения дела об административном правонарушении и его расследования, то меры административных наказаний применяются на стадии рассмотрения материалов дела уполномоченным на то органом;
— административные наказания имеют свою форму процессуального выражения, т.е. имеют только письменную форму.
— применение административных наказаний влечет за собой для правонарушителя состояние административной наказанности:
— административные наказания применяются по правилам и в порядке, установленными КоАП РФ.
Таким образом, административные наказания – это вид мер административного принуждения, который применяется по факту совершения административного правонарушения, в отношении конкретного правонарушителя (физического или юридического лица), на основании процессуально оформленных доказательств его вины в содеянном, имеет процессуальную форму выражения установленного образца, а равно осуществляется в соответствии с правилами, установленными в КоАП РФ.
Сегодня КоАП РФ в ст. 3.2 установил десять видов административных наказаний:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
5) административный арест;
6) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
7) дисквалификация;
8) административное приостановление деятельности;
9) обязательные работы;
10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения.
Перечень административных наказаний, приведенный в ст. 3.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, является закрытым, исчерпывающим.
Вместе с тем, необходимо отметить, что административные наказания в виде предупреждения и административного штрафа могут быть установлены законами субъектов РФ, все иные административные наказания устанавливаются только КоАП РФ.
К юридическим лицам могут применяться: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; административное приостановление деятельности.
Заметим, что до недавнего времени в КоАП РФ предусматривалось еще одно административное наказание – возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, которое было исключено из перечня в виду его низкой эффективности.
Административное наказание выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения. Карательная сущность наказания состоит в предусмотренных КоАП РФ ограничениях прав и свобод физического или юридического лица. Это может быть связано, например, с материальными потерями при применении штрафа, конфискации, ограничении свободы личности (арест) или иными неблагоприятными последствиями. При этом кара – сущность, а не цель наказания.
Предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ).
Предупреждение — мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.
Предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.
Поскольку в качестве меры наказания предупреждение выступает лишь в случае, если оно вынесено в письменной форме, то широко применяемые в практике различных правоохранительных органов устные предупреждения не являются административными наказаниями. Не являются таковыми и письменные предписания контрольных и надзорных органов, выносимые с целью предупреждения либо устранения нарушений действующего законодательства.
Предупреждение, как и другие виды административных наказаний, носит личный характер, т.е. применяется к конкретному физическому или юридическому лицу, совершившему административное правонарушение, не затрагивая интересы других (третьих) лиц.
Предупреждение и по своим последствиям ничем не отличается от других видов административных наказаний, поскольку означает привлечение субъекта к административной ответственности со всеми вытекающими отсюда юридическими последствиями. С применением предупреждения наступает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. Так называемое состояние административной наказанности длится в течение года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения, т.е. со дня вручения под расписку физическому лицу или направления копии указанного постановления законному представителю физического лица или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено.
Административный штраф ( Статья 3.5.) как мера административного наказания представляет собой денежное взыскание, налагаемое на лицо, совершившее административное правонарушение. Его особенностью является воздействие на материальные интересы нарушителя посредством получения с него в доход государства определенной суммы денежных средств.
Административный штраф выполняет сразу несколько функций: карательную, превентивную и компенсационную, т.к. зачастую служит для пополнения бюджета при неполучении каких – либо средств в случае совершения административного правонарушения.
Среди всех санкций мера административной ответственности в виде административного штрафа является на сегодняшний день самой распространенной.
По своей природе административный штраф можно признать вполне допустимой формой вмешательства в права человека и гражданина в силу того, что такое вмешательство реализуется исключительно государством на основе федерального закона в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия и в целях предотвращения противоправных нарушений, охраны здоровья или нравственности и защиты прав и свобод других лиц.
До недавнего времени такой показатель, как минимальный размер оплаты труда (МРОТ) был основным принципом исчисления суммы штрафа. До августа 2007 г. КоАП РФ сохранял этот принцип в качестве преобладающего при формулировании санкций статей Особенной части. Сегодня законодатель отказался от использования МРОТ в качестве критерия исчисления сумм административных штрафов, освободив МРОТ от выполнения не свойственной ему функции.
Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей.
Далее кодекс устанавливает исключения из этого правила, предусматривающие повышенный размер штрафа. Приведем несколько примеров. Например, в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 19.15.1 — в размере, не превышающем семи тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьями 7.1, 7.2 — десяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьями 5.20, 5.66 — пятнадцати тысяч рублей, в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 8.8, частью 6.5 статьи 15.25 — двадцати тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 5.16, частью 1 статьи 5.17 — пятидесяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьями 6.33, 11.20.1 — ста тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьями 11.26, 11.29 Кодекса, — двухсот тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 5.38, частями 2 и 4 статьи 6.21 — трехсот тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 11.7.1, частями 1 — 6 статьи 12.21.1 Кодекса, — пятисот тысяч рублей.
Для должностных лиц — пятидесяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных частью 1 статьи 5.26, частями 2 и 4 статьи 5.64 — ста тысяч рублей, в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 5.26, частью 2 статьи 6.21 — двухсот тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьями 5.38, 6.33 — шестисот тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 11.20.1 настоящего Кодекса, — восьмисот тысяч рублей, а в случаях, предусмотренных статьей 11.7.1, частью 1 статьи 15.36, — одного миллиона рублей.
Для юридических лиц — одного миллиона рублей, в случаях, предусмотренных статьями 6.19, 6.20, 6.33 — пяти миллионов рублей, а в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 7.13, статьей 7.14.1 — шестидесяти миллионов рублей.
Административный штраф может выражаться в величине, кратной:
1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;
2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, кратной размеру ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации от суммы денежных средств, зачисленных на счета в уполномоченных банках с нарушением установленного срока, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица, либо сумме неуплаченного административного штрафа;
3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо сумме расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации или приобретению товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году;
4) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года;
4.1) сумме затрат, включенных в себестоимость продукции по государственному оборонному заказу, не относящихся к производству такой продукции;
5) начальной (максимальной) цене гражданско-правового договора, предметом которого является поставка товара, выполнение работы или оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением или иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 — 6 статьи 15 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», цене контракта, заключенного с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем);
6) сумме излишнего дохода либо сумме убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком;
7) незадекларированной сумме наличных денежных средств и (или) стоимости денежных инструментов;
8) сумме средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению, либо сумме бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо сумме платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо сумме полученного бюджетного кредита, либо сумме полученной бюджетной инвестиции, либо сумме полученной субсидии, либо сумме средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо сумме средств незаконно произведенных операций;
9) разности суммы административного штрафа, который был бы наложен за совершение административного правонарушения при представлении достоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, и суммы наложенного административного штрафа;
10) кадастровой стоимости земельного участка;
11) стоимости неисполненных обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
12) цене совершенной государственным (муниципальным) унитарным предприятием или государственным (муниципальным) учреждением сделки.
Размер административного штрафа не может быть менее ста рублей, а за совершение административного правонарушения в области дорожного движения — менее пятисот рублей, за исключением случая, предусмотренного частью 1.3 статьи 32.2 Кодекса.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов или таможенных пошлин и т.д. не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости, в случаях, предусмотренных статьями 7.27 и 7.27.1 Кодекса, не может превышать пятикратный размер стоимости похищенного имущества, в случаях, предусмотренных статьями 7.1 и 8.8 Кодекса, не может превышать сто тысяч рублей для граждан, триста тысяч рублей для должностных лиц, семьсот тысяч рублей для юридических лиц, а в случае, предусмотренном статьей 19.28 настоящего Кодекса, — стократный размер суммы денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, незаконно переданных или оказанных либо обещанных или предложенных от имени юридического лица.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, либо из суммы расходов правонарушителя на приобретение товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг) за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации или приобретению товаров (работ, услуг) в предшествующем календарном году.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного), не может превышать двукратную величину излишне полученной выручки за весь период регулирования, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из разности суммы административного штрафа, который был бы наложен за совершение административного правонарушения при представлении достоверных сведений (информации), необходимых для расчета размера административного штрафа, и суммы наложенного административного штрафа, не может превышать десятикратный размер наложенного административного штрафа.
Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.
Следующим видом административных наказаний является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП РФ).
Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей.
Под орудием совершения административного правонарушения следует признавать то, посредством чего совершалось административное правонарушение или, иными словами, те имущественные объекты, посредством которых исполнялось задуманное административное правонарушение и с помощью которых непосредственно причинялись общественно вредные последствия (например, различные виды холодного и огнестрельного оружия, боевые припасы, орудия лова, транспортное средство с тайником и пр.).
Под предметом же административного правонарушения следует подразумевать то, по поводу чего и ради чего совершается административное правонарушение (например, товары, продажа которых совершается с нарушением закона, незаконно выловленная рыба или убитое животное, контрафактная печатная продукция).
Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.
Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения:
подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;
изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, принадлежащих на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в судебном порядке виновным в его совершении, не применяется, за исключением административных правонарушений в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), предусмотренных главой 16 Кодекса.
Достаточно специфическим видом административных наказаний является лишение специального права (ст. 3.8 КоАП РФ).
Лишение специального права по своей правовой природе является уникальным административным наказанием, связанным с ограничением субъективных прав в области административно – разрешительной системы.
Категория «специальные права» содержательно представляет собой совокупность особых возможностей, предоставляемых государством гражданам. Особенность таких возможностей тесно соприкасается с эксплуатацией гражданами объектов материального мира, определенный контроль относительно режима их использования со стороны государства осуществляется в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Лишение специального права физического лица как вид административной санкции состоит в невозможности реализации ранее предоставленного ему специального права в течение определенного срока. Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части Кодекса. Лишение физического лица ранее предоставленного ему специального права устанавливается также за уклонение от исполнения иного административного наказания, назначенного за нарушение порядка пользования этим правом, в случаях, предусмотренных статьями Особенной части Кодекса, за нарушение установленного в соответствии с законодательством об исполнительном производстве временного ограничения на пользование специальным правом.
Лишение специального права назначается судьей.
Лишение специального права относится к «срочным» видам наказания, а его срок не может быть менее 1 месяца и более 3 – х лет.
В КоАП РФ предусмотрено два вида специального права, которых может быть лишено физическое лицо, совершившее административное правонарушение:
1. Право охоты (ст. 8.37 – нарушение правил пользования объектами животного мира и правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства). Лишение специального права в виде права осуществлять охоту не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.2 статьи 8.37 Кодекса.
2. Право управления:
— воздушным судном (ст. 11.5 – Нарушение правил безопасности эксплуатации воздушных судов);
— маломерным судном (ст. 11.7 – Нарушение правил плавания);
— судном (ст. 11.9 – управление судном судоводителем или иным лицом, находящимися в состоянии опьянения); а также ст. 11.11 – нарушение правил погрузки и разгрузки судов;
— транспортным средством.
Лишение специального права в виде права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев совершения административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 12.8, частью 7 статьи 12.9, частью 3 статьи 12.10, частью 5 статьи 12.15, частью 3.1 статьи 12.16, статьей 12.24, частью 1 статьи 12.26, частями 2 и 3 статьи 12.27 настоящего Кодекса.
Одним из самых серьезных видов административных наказаний является административный арест (ст.3.9 КоАП РФ).
Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо организацию повлекшего нарушение общественного порядка массового одновременного пребывания или передвижения граждан в общественных местах, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции либо за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах до тридцати суток. Административный арест назначается судьей.
Административный арест устанавливается и назначается лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений и не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.
Срок административного задержания включается в срок административного ареста.
Самостоятельным видом административного наказания является административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10).
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации (далее — принудительное выдворение за пределы Российской Федерации), а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации не может применяться к военнослужащим — иностранным гражданам.
При назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства судья принимает решение о его принудительном выдворении за пределы Российской Федерации или контролируемом самостоятельном выезде из Российской Федерации.
В целях исполнения назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации судья вправе применить к таким лицам содержание в специальном учреждении, предусмотренном Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Административное наказание в виде контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации может быть назначено иностранному гражданину или лицу без гражданства в случае осуществления административного выдворения за пределы Российской Федерации за счет средств таких иностранного гражданина или лица без гражданства либо за счет средств пригласившего их органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица, указанных в статье 16 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
От административного выдворения следует отличать депортацию, которая не является видом административного наказания, применяемого к иностранным гражданам (лицам без гражданства).
В международном праве депортация означает принудительную высылку лица в другое государство, обычно под конвоем.
Депортация – это особый инструмент государственного принуждения, применение которого, прежде всего, направлено на обеспечение безопасности и охрану здоровья иных граждан. Для применения депортации в отношении иностранного гражданина (лица без гражданства) наличие события правонарушения не обязательно. По общему смыслу существующего законодательства основанием для депортации служит само пребывание иностранного гражданина в государстве, создающее угрозу, как всему обществу, так и отдельным его членам.
Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства производится пограничными органами и Федеральной миграционной службой.
Выдворение осуществляется за счет средств выдворяемого, при отсутствии таковых либо в случае, если иностранный работник принят с нарушением установленных правил, – за счет приглашающей стороны, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый. Если установление приглашающей стороны невозможно, административное выдворение производится за счет средств федерального бюджета.
Следующим видом административных наказаний является дисквалификация (ст. 3.11).
Это вид административного наказания, который был предусмотрен впервые КоАП РФ, вступившим в силу с 1 июля 2002 года.
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий, либо осуществлять деятельность в сфере проведения экспертизы промышленной безопасности, либо осуществлять медицинскую деятельность или фармацевтическую деятельность. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.
Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.
Дисквалификация может быть применена к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров (наблюдательного совета), к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, к лицам, занимающимся частной практикой, к лицам, являющимся работниками многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, работниками иных организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, или работниками государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, либо к тренерам, специалистам по спортивной медицине или иным специалистам в области физической культуры и спорта, занимающим должности, предусмотренные перечнем, утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо к экспертам в области промышленной безопасности, медицинским работникам, фармацевтическим работникам.
Административное приостановление деятельности (ст. 3.12).
Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области градостроительной деятельности, в области транспортной безопасности, в области охраны собственности, а также в случае совершения административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.
Административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Административное приостановление деятельности назначается судьей. За административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 9.1 Кодекса (в части грубого нарушения требований промышленной безопасности), административное приостановление деятельности назначается должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 части 2 статьи 23.31 Кодекса.
Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до девяноста суток. Срок административного приостановления деятельности исчисляется с момента фактического приостановления деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Судья, орган, должностное лицо, назначившие административное наказание в виде административного приостановления деятельности, на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращают исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, указанные в части 1 статьи, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.
Обязательные работы (Статья 3.13).
Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей.
Обязательные работы устанавливаются на срок от двадцати до двухсот часов и отбываются не более четырех часов в день.
Обязательные работы не применяются к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам I и II групп, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.
Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения (Статья 3.14).
Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения заключается во временном запрете гражданину на посещение таких мест в дни проведения официальных спортивных соревнований и устанавливается за нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований. Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения назначается судьей.
Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения устанавливается на срок от шести месяцев до семи лет.
Все перечисленные выше виды административных наказаний образуют единую систему.
Таким образом, система административных наказаний – это целесообразная совокупность основных и дополнительных административных наказаний, применение которых имеет своей целью обеспечить индивидуализацию наказания конкретного лица, совершившего административное правонарушение.
В административном праве принято деление наказаний на две группы:
— основные: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, за исключением права управления транспортным средством соответствующего вида, административный арест, дисквалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний (ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ);
— дополнительные: конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права в виде права управления транспортным средством соответствующего вида, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения могут устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Лишение специального права в виде права управления транспортным средством соответствующего вида применяется в качестве дополнительного административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 11.7.1, частями 1 и 2 статьи 12.8, частью 1 статьи 12.26, частью 3 статьи 12.27 Кодекса (ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ).
Каждому виду административных наказаний присущи как общие, так и специфические правила назначения, последние из которых присущи административному штрафу, конфискации, лишению специального права и административному аресту.
Специфика заключается в том, что орган, уполномоченный в соответствии с КоАП РФ назначать административные наказания, должен учитывать ограничения, установленные кодексом к их применению.
5. Общие правила назначения административных наказаний.
Порядок назначения административного наказания лицу, виновному в совершении административного правонарушения, урегулирован главой 4 раздела I КоАП РФ.
Кроме того, многие правила назначения административных наказаний содержатся и в других главах КоАП РФ. Вместе они все образуют единую систему правил.
Общие правила назначения административных наказаний конкретизируют принципы равенства перед законом, презумпции невиновности, законности, индивидуализации ответственности с учетом характера правонарушения и личности нарушителя и другие.
Анализ статей КоАП РФ позволяет выделить следующие правила назначения административных наказаний:
Первое правило: наказания назначаются только компетентными органами и должностными лицами в пределах предоставленных им полномочий по рассмотрению конкретных составов административных правонарушений.
Перечень этих органов и должностных лиц, а также пределы их полномочий закреплены в главе 23 КоАП РФ. К их числу относятся как судебные органы (судьи судов общей юрисдикции и мировые судьи), так и более 60 несудебных органов административной юрисдикции (милиция, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, налоговые органы, таможенные органы, органы рыбоохраны, органы российской транспортной инспекции, органы автомобильного, внутреннего водного, морского, железнодорожного транспорта и т.д.).
Второе правило: за одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности (ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ).
Третье правило: административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ (ч. 1 ст. 4.1КоАП РФ).
Суть этого правила заключается в том, что:
— административное наказание назначается только за то деяние, которое признается противоправным и закреплено таковым как в КоАП РФ, так и в законе субъекта РФ об административной ответственности;
— назначению подлежит только тот вид административных наказаний, который предусмотрен в санкции статьи, предусматривающей административную ответственность за совершение административного правонарушения.
Четвертое правило: необходимо учитывать личность виновного, т.е. лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 4.1 КоАП РФ).
При назначении административного наказания за совершение административных правонарушений в области законодательства о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах лицу, признанному больным наркоманией либо потребляющему наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо новые потенциально опасные психоактивные вещества, судья может возложить на такое лицо обязанность пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ.
При наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее десяти тысяч рублей, а для должностных лиц — не менее пятидесяти тысяч рублей (размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, установленного такой статьей).
В случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 Кодекса, административное наказание назначается в виде административного штрафа. При этом размер назначаемого административного штрафа должен быть наименьшим в пределах санкции применяемой статьи или части статьи раздела II настоящего Кодекса, а в случаях, когда в санкции применяемой статьи или части статьи раздела II Кодекса предусмотрено административное наказание в виде лишения права управления транспортными средствами или административного ареста и не предусмотрено административное наказание в виде административного штрафа, административное наказание назначается в виде административного штрафа в размере пяти тысяч рублей.
При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
При наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей (размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II Кодекса.
Имеются ли основания, препятствующие применению того или иного вида административного наказания в отношении лица, совершившего административное правонарушение.
В данном случае важно помнить, что при применении административного штрафа, конфискации, лишения специального права, административного ареста, административного выдворения за пределы РФ КоАП РФ в главе 3 установил ограничения, при наличии которых наказание назначаться не может.
Пятое правило: выяснение обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность.
Обстоятельствами, смягчающими административную ответственность, признаются (ст. 4.2 КоАП РФ):
— раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;
— добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;
— предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда;
— совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
— совершение административного правонарушения несовершеннолетним;
— совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Этот перечень не является исчерпывающим, поэтому судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, в зависимости от обстоятельств могут признать их смягчающими вне этого перечня (ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ).
Обстоятельствами, отягчающими административную ответственность, признаются (ст. 4.3 КоАП РФ):
1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
2) повторное совершение однородного административного правонарушения, то есть совершение административного правонарушения в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию в соответствии со статьей 4.6 Кодекса за совершение однородного административного правонарушения;
3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
4) совершение административного правонарушения группой лиц;
5) совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
6) совершение административного правонарушения в состоянии опьянения либо отказ от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения при наличии достаточных оснований полагать, что лицо, совершившее административное
Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим.
Обстоятельства не могут учитываться как отягчающие в случае, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения.
Кодексом могут быть предусмотрены иные обстоятельства, отягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений, а также особенности учета обстоятельств, отягчающих административную ответственность, при назначении административного наказания за совершение отдельных административных правонарушений.
Шестое правило: при назначении административного наказания лицо не освобождается от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было привлечено к административной ответственности (ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ).
Так, уплатив штраф, назначенный за нарушение правил пожарной безопасности, виновный обязан устранить выявленное в ходе проверки нарушение.
Седьмое правило: назначение административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений (ст. 4.4 КоАП РФ).
При совершении одним лицом нескольких административных правонарушений наказание назначается за каждое правонарушение в отдельности. В то же время, если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), наказание назначается в пределах только одной санкции, установленной за более серьезное нарушение. В этом случае к основному наказанию может быть присоединено одно из дополнительных наказаний, предусмотренных статьями об ответственности за любое из совершенных правонарушений.
Восьмое правило: давность привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).
Важным условием законности привлечения к административной ответственности является строгое соблюдение правил назначения наказания при совершении нескольких правонарушений.
В целях повышения эффективности административной ответственности законом установлены давностные сроки назначения наказания.
Под давностью понимается истечение указанных в законе сроков после совершения административного правонарушения, в силу чего привлечение виновного к ответственности исключается. Административное наказание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения проступка (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении трех месяцев). Если правонарушение является длящимся, то за точку отсчета берется день обнаружения противоправного деяния.
КоАП РФ предусмотрены и иные давностные сроки, в течение которых возможно назначение наказаний. Так, за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и в других случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, к ответственности можно привлечь в течение одного года со дня совершения или обнаружения проступка. Такой же срок установлен при совершении правонарушений, влекущих наказание в виде дисквалификации, а за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции – по истечении шести лет со дня совершения административного правонарушения.
Девятое правило: выяснение обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ).
Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
— отсутствие события административного правонарушения;
— отсутствие состава административного правонарушения, в том числе не достижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
— действия лица в состоянии крайней необходимости;
— издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
— отмена закона, установившего административную ответственность;
— истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
— наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
— смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Десятое правило: возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением (ст. 4.7 КоАП РФ):
1. Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.
Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.
2. По делу об административном правонарушении, рассматриваемому иными уполномоченными органом или должностным лицом, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.
3. Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.
Одиннадцатое правило: назначение наказаний на месте совершения административного правонарушения (ст. 28.6 КоАП РФ).
В случае, если непосредственно на месте совершения физическим лицом административного правонарушения уполномоченным на то должностным лицом назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол об административном правонарушении не составляется, а выносится постановление по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном статьей 29.10 настоящего Кодекса. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. В случае отказа от получения копии постановления она высылается лицу, в отношении которого вынесено постановление, по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.
В случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, составляется протокол об административном правонарушении, который приобщается к вынесенному в соответствии с частью 1 настоящей статьи постановлению.
В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 настоящего Кодекса, или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенных с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, либо в случае подтверждения в соответствии с частью 2 статьи 2.6.1 настоящего Кодекса содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в момент фиксации административного правонарушения транспортное средство находилось во владении или в пользовании другого лица, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном статьей 29.10 Кодекса.
Экземпляры постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, по почте заказным почтовым отправлением в форме копии постановления на бумажном носителе, предусмотренной частью 7 статьи 29.10 Кодекса, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью уполномоченного должностного лица, с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг с учетом Правил оказания услуг почтовой связи в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. Указанные экземпляр постановления в форме электронного документа либо информация, содержащаяся в постановлении, также могут быть направлены лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, при условии регистрации такого лица в единой системе идентификации и аутентификации и наличия согласия такого лица на получение указанных в настоящей части постановления либо информации с использованием иных средств информационных технологий, включая региональные порталы государственных и муниципальных услуг, и (или) с использованием подвижной радиотелефонной связи.
Двенадцатое правило: назначение административного наказания при повторном, неоднократном, злостном, систематическом совершении административного правонарушения.
Применение административного наказания влечет для лица состояние административной наказанности. Это обстоятельство приобретает особое значение при решении вопроса о назначении административного наказания при повторном, неоднократном, злостном, систематическом совершении административного правонарушения в этот период.
Применение административного наказания в случае рецидива административного правонарушения влечет наступление юридических последствий двух видов:
— рецидив может служить обстоятельством, отягчающим ответственность;
— рецидив может выступать в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения.
В последнее время законодатель возвращается к институту административной преюдиции. Так в УК РФ появилась, например, статья 264.1. Нарушение правил дорожного движения лицом, подвергнутым административному наказанию (введена Федеральным законом от 31.12.2014 N 528-ФЗ). Предусмотрена уголовная ответственность за управление автомобилем, трамваем либо другим механическим транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения, подвергнутым административному наказанию за управление транспортным средством в состоянии опьянения или за невыполнение законного требования уполномоченного должностного лица о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения либо имеющим судимость за совершение преступления, предусмотренного частями второй, четвертой или шестой статьи 264 Кодекса либо данной статьей.
КоАП РФ (ст. 4.6) устанавливает, что состояние административной наказанности продолжается в течение года со дня окончания исполнения наказания и аннулируется по его истечении автоматически, т.е. без специального решения или санкционирования какого – либо государственного органа или должностного лица. Лицо после истечения этого срока считается не подвергавшимся административному наказанию.

Тема 10. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении

План

1. Сущность обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
2. Способы обеспечения законности и дисциплины.
3. Государственный контроль в управлении.
4. Прокурорский надзор в управлении.
5. Административный надзор.
6. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц.
1. Сущность обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Способы обеспечения законности и дисциплины.
Основной закон Российской Федерации – Конституция возлагает на государство обязанность защищать права и свободы всех граждан, находящихся на его территории. Так, ст. 2 Конституции Российской Федерации гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».
Такого рода деятельность государства тесно связана с устойчивым функционированием системы правозащитных институтов, необходимых не только для обеспечения прав и свобод граждан, но также для построения и развития гражданского общества, формирования рациональной структуры государственного аппарата, существования независимых средств массовой информации, общественных объединений и т.п.
Юридическую основу понятия законности составляет право. Именно нормы права содержат описание разрешаемого или запрещаемого поведения, конкретно и точно указывают юридические факты, служащие основанием применения мер воздействия, а также круг участников правоотношений и их роли.
С функциональной точки зрения законность может быть охарактеризована как:
— принцип государственной деятельности;
— метод (средство) государственного руководства обществом;
— определяемое государством требование к деятельности государственных органов, общественных объединений и должностных лиц;
— режим (состояние) взаимоотношений граждан и общественных институтов с субъектами власти.
Как принцип законность заключается в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, их должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Так, ч.2 ст.15 Конституции Российской Федерации закрепляет, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Указанный принцип подразумевает, что законы (Российской Федерации и ее субъектов) и иные принимаемые нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, издаваться в пределах компетенции и полномочий соответствующих органов, в установленном законом порядке и определенной форме.
Следует, кроме того, подчеркнуть, что принцип законности является не только сущностным признаком правового государства, но также одним из основных принципов применения мер государственного принуждения и гарантией обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
В качестве метода (средства) государственного руководства обществом категория законности рассматривается как совокупность применяемых государственными и муниципальными служащими приемов и способов практической реализации закрепленной за ними компетенции по осуществлению целей, задач и функций государства. Законность, таким образом, упорядочивает происходящие в государстве социальные процессы и выступает инструментом достижения политических целей.
С точки зрения определяемого государством требования к государственным органам, общественным объединениям и должностным лицам, законность подразумевает под собой распространение действия закона на все сферы деятельности государственной власти, ее органов и должностных лиц, а также негосударственных структур (политических партий, религиозных общественных объединений, профсоюзов и т.п.). Кроме того, законность оказывает значительное воздействие на формирование сознания и поведение физических лиц (граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства).
Но принципиально важное содержание законности раскрывается в ее трактовке в качестве режима функционирования субъектов, олицетворяющих государственную волю, во взаимоотношениях с населением.
В таком понимании рассматриваемая правовая конструкция характеризуется в динамическом аспекте. Будучи включенной в процесс реализации комплекса правовых норм, законность является гарантом защиты участников общественных связей, добровольно выполняющих предписания правовых норм во всех ее формах.
Являясь составной частью общего режима законности в государстве, режим законности в государственном управлении должен пронизывать все сферы общественной жизни, в которых отдельные граждане и коллективы контактируют с представительными органами, субъектами исполнительной власти, судами и прокуратурой. Вместе с тем содержание и характер подобных взаимоотношений таковы, что большую их часть составляют взаимоотношения граждан с субъектами (административной) исполнительной власти.
Сказанное позволяет сделать обобщающий вывод, что законность – важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главным критерием оценки эффективности правового регулирования.
Вместе с тем одной из важнейших составляющих эффективности государственного управления и одновременно средством обеспечения законности является укрепление государственной дисциплины.
Государственная дисциплина – это комплексное понятие, включающее в себя несколько взаимосвязанных компонентов, каждый из которых несет самостоятельную смысловую нагрузку. Требования к государственной дисциплине, содержащиеся в многочисленных нормативных правовых актах, охватывают не только исключительно правовую сферу регламентации общественных связей, но также социально – нравственные нормы.
Исходя из этого, государственная дисциплина включает в себя:
— сознательное подчинение (повиновение) всех граждан установленным государством и его органами правилам и предписаниям;
— строгое соблюдение норм поведения в быту и на работе;
— согласованность в действиях работников государственного аппарата и лиц, которые непосредственно заняты в сфере материального производства и социально – культурного обслуживания населения;
— добросовестное выполнение своих должностных обязанностей и распоряжений вышестоящих руководителей (применительно к деятельности государственных и муниципальных служащих).
Обеспечение надлежащего режима законности и дисциплины в государственном управлении нуждается в адекватном правовом регулировании со стороны государства. Основными направлениями деятельности по обеспечению законности и дисциплины являются:
— недопущение в деятельности органов исполнительной власти нарушений закрепленных в законодательстве требований и предписаний;
— своевременное и оперативное выявление нарушений, их пресечение и устранение;
— установление причин и условий, способствующих нарушениям в деятельности органов исполнительной власти;
— привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законности;
— разработка и принятие мер, направленных на устранение причин и условий нарушения законности;
— создание обстановки неотвратимости наступления ответственности в случае совершения противоправных поступков и пр.
Среди многообразия системы правовых и организационных способов (видов) обеспечения законности и дисциплины центральное место отводится контролю, надзору и обжалованию незаконных действий.
2. Государственный контроль в управлении.
Под контролем как основным способом (видом) обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении понимается система наблюдения и проверки деятельности соответствующего объекта, направленная на своевременное выявление отклонений от заданных параметров его функционирования с последующей корректировкой хода его деятельности и устранения выявленных недостатков.
Контроль в демократическом обществе носит многофункциональный характер, и, естественно, в литературе выделяются различные его аспекты. Его считают функцией управления, стадией управленческого цикла, формой обратной связи, способом обеспечения законности и дисциплины, процессом, обеспечивающим достижение целей организации. Контроль, безусловно, – это функция управления, а также стадия управленческого цикла, однако контроль является весьма специфической функцией управления.
Контроль, относящийся к специальным юридическим средствам обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, осуществляется всеми государственными органами в ходе повседневного выполнения своих задач и функций в экономической, социально – культурной, административно – политической и иных сферах общественной жизни. Он носит название государственного, поскольку осуществляется от имени государства с использованием государственно – властных полномочий.
В настоящее время методы и формы осуществления контрольной деятельности значительно трансформировались, они приобрели юридическую значимость, и нашли свое закрепление в законодательстве. Сегодня неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов осуществления контроля, а также несоблюдение регламентированного законодательными актами порядка осуществления контрольной деятельности может привести к значительным правовым последствиям.
Сущность контроля заключается в том, что уполномоченный на то орган государственной власти (исполнительной, законодательной, судебной) либо общественное объединение на основе имеющихся в их распоряжении организационно – правовых средств выявляют существующие отклонения от законности, принимают меры по их устранению, восстанавливают нарушенные при этом права и законные интересы граждан, привлекают виновных к ответственности и не допускают возникновения нарушений законности и дисциплины в будущем.
Контроль – это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Так, согласно Федеральному закону № 3 – ФЗ от 7 февраля 2011 г. (ред. от 01.07.2011 г.) «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России.
Контрольная деятельность базируется на следующих принципах: систематичность (регулярность проведения, исключающая дублирование и обеспечивающая учет и преемственность результатов предыдущих проверок); объективность (получение достоверной информации о фактическом состоянии дел); гласность (возможность оглашения результатов проверки и внедрение положительного опыта); всеобщность (охват всех органов и каждого работника независимо от результатов работы и занимаемого положения); глубина (подробное и обстоятельное исследование деятельности объекта, исключающее поверхностность и формализм); действенность (реальная отдача от проводимой проверки для устранения недостатков).
Государственный контроль как направление деятельности Российского государства обладает признаками основных общегосударственных функций:
— контрольная функция обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;
— данная деятельность носит социально – преобразующий характер;
— ее содержанием является фактическая деятельность государства по установлению и сдерживанию социально – вредных отклонений;
— данная функция является нормативно урегулированным направлением деятельности государства;
— данная функция организационно обеспечена, более того, в процесс ее осуществления кроме специальных государственных органов вовлечен практически весь механизм государства;
— данная функция предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;
— она осуществляется на основе самостоятельных начал процедурного характера.
Государственный контроль классифицируется по различным основаниям.
По форме контроль делится на: непосредственное наблюдение за деятельностью проверяемого объекта (например, ревизия финансово – хозяйственной деятельности, инспектирование и пр.); изучение документационных материалов, характеризующих работу подконтрольного (публикации в средствах массовой информации, жалобы граждан); заслушивание исполнителей руководителем (отчетов, информации и сообщений). Кроме того, активно используются экспертизы, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, лицензирование, сертификация, выдача разрешений и т.п.
В зависимости от объема обследуемой деятельности государственный контроль подразделяется на: общий (охватывает всю деятельность подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому – либо одному направлению деятельности или конкретному вопросу).
По подведомственности объекта субъекту контроля выделяют внешний (надведомственный) контроль, осуществляемый органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, и внутренний (отраслевой) контроль, осуществляемый собственными силами министерства и иного ведомства.
В зависимости от стадии управленческого цикла, на которой проводится контроль, можно выделить предварительный контроль (основное назначение которого в профилактике и предупреждении нарушений до начала осуществления деятельности); текущий контроль (осуществляемый в ходе повседневной деятельности подконтрольного объекта) и последующий контроль (состоящий в проверке реального исполнения конкретного предписания субъекта).
В зависимости от субъекта государственного контроля, объема и характера его полномочий выделяется: контроль со стороны Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации; контроль, осуществляемый органами исполнительной власти; контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами и контроль со стороны судебной власти.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации вытекают из смысла положений Конституции Российской Федерации, согласно которой он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране государственной целостности Российской Федерации, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти. Таким образом, контрольные полномочия главы государства характеризуются тем обстоятельством, что практически нет таких сфер и отраслей, где бы Президент РФ не осуществлял контрольно – надзорных функций как самостоятельно, так и через свои специально создаваемые структуры.
Конкретные контрольные полномочия Президента Российской Федерации выражаются в том, что он:
— принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
— отменяет постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента;
— в определенных Конституцией РФ случаях приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ;
— назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров, полномочных представителей Президента в федеральных округах, высшее командование Вооруженных Сил РФ;
— назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
— в порядке, установленном федеральным законодательством, отрешает от должности глав субъектов Российской Федерации;
— в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, распускает Государственную Думу;
— подписывает и обнародует федеральные законы и пр.
Среди президентских структур, осуществляющих контроль в сфере исполнительной власти, особое место занимает Главное контрольное управление, являющееся структурным подразделением Администрации Президента РФ. Его правовой статус определен в Положении о контрольном управлении Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729.
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, представляет собой специфическую форму деятельности соответствующих структур исполнительной власти, связанную с всесторонней проверкой функционирования подконтрольных объектов и возможностью оперативного вмешательства для нейтрализации и устранения выявленных нарушений.
Наиболее весомыми контрольными полномочиями со стороны органов исполнительной власти обладает Правительство Российской Федерации, осуществляющее комплекс мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ. В частности, правовой статус Правительства РФ определен в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2 – ФЗ (ред. от 28.12.2010 г.).
Как орган общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями, прежде всего, в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. В этих целях Правительство РФ осуществляет систематический контроль за ходом реализации нормативных правовых актов и принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим внешний (надведомственный) контроль относится, например, Федеральная налоговая служба и другие.
Внутренний (отраслевой, внутриведомственный) контроль и координацию деятельности осуществляют федеральные министерства в отношении находящихся в их подчинении федеральных служб и федеральных агентств. Содержанием контрольных функций внутриведомственного характера является систематическая проверка работы подконтрольного органа в целом либо одного из сторон (направлений) его деятельности. В свою очередь, руководители организаций обязаны осуществлять контроль за деятельностью своих структурных подразделений и должностных лиц.
Контроль, осуществляемый представительными (законодательными) органами, представляет собой деятельность Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Федерации, регламентированную Конституцией РФ, конституциями республик и уставами субъектов Российской Федерации.
Так, Высшая палата Федерального Собрания Российской Федерации – Совет Федерации согласно ст. 102 Конституции РФ:
— утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения;
— решает вопрос об отрешении Президента РФ от занимаемой должности;
— контролирует утверждение указов об использовании Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации.
Кроме того, в Совете Федерации подлежат обязательному рассмотрению принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
— федерального бюджета;
— федеральных налогов и сборов;
— финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
— ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
— статуса и защиты государственной границы;
— войны и мира.
Контрольные полномочия Государственной Думы Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ включают в себя выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; дачу согласия на назначение председателя Правительства РФ; участие в назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, председателя Центрального банка Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству РФ; депутатский запрос в адрес должностных лиц органов исполнительной власти и инициирование депутатского расследования.
Контрольные функции Федерального Собрания Российской Федерации отчетливо проявляются в деятельности, образуемой Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты. Ее статус определен Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010 г.).
В субъектах Российской Федерации к формам контрольной деятельности законодательных (представительных) органов следует отнести заслушивание ежегодных докладов глав администраций об исполнении бюджета и о положении дел в крае (области) с последующим утверждением его представительным органом; рассмотрение программ экономического, социального и культурного развития субъекта Федерации; утверждение в должности отдельных руководителей администрации.
Контроль со стороны судебной власти представляет собой один из важнейших способов обеспечения законности в государственном управлении, реализуемый в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации; судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Правовой основой деятельности судов в Российской Федерации является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 27.12.2009 г.).
Контрольные полномочия судов напрямую вытекают из характера выполняемых всеми звеньями судебной системы функций и направлены на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также являются гарантией осуществления законодательной и исполнительной власти.
Так, судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется при:
— рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;
— рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.);
— рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях;
— проверке законности нормативных правовых актов;
— рассмотрении дел, возникающих из гражданско – правовых отношений;
— рассмотрении уголовных дел;
— рассмотрении жалоб юридических лиц и пр.
3. Прокурорский надзор в управлении.
Надзорная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации является частью государственной контрольной деятельности.
Прокурорский надзор представляет собой выполнение от имени Российской Федерации задач по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства специальной централизованной системой федеральных органов, являющихся составной частью государственного аппарата.
Органы прокуратуры в процессе выполняемых функций обеспечивают государственную политику точного и неуклонного исполнения законов всеми органами государственной и муниципальной власти и их должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами путем выявления, пресечения, устранения и предупреждения в их деятельности нарушений.
Правовую основу деятельности органов прокуратуры составляют Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 17 января 1992 г. (ред. от 07.02.2011 г.) № 2202 – 1 «О прокуратуре Российской Федерации».
В предмет прокурорского надзора входит: а) исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; б) соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в) исполнение законов органами, осуществляющими оперативно – розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; г) исполнение законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Помимо этого, функциями прокуратуры РФ являются надзор за исполнением законов судебными приставами; осуществление уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно – процессуальным законодательством РФ; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и пр.
В процессе осуществления своих функций прокурор вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам; проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, а также проведения проверок по поступившим материалам и обращениям и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Кроме того, прокурор или его заместитель: возбуждает уголовное дело или производство по делам об административных правонарушениях, требует привлечения лиц, нарушивших закон к иной установленной законом ответственности; освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованиями о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона; выносит предостережение о недопустимости нарушений закона.
При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
При осуществлении надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, прокурор, кроме того, вправе: посещать в любое время указанные органы и учреждения; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права указанных лиц и проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений и постановлений администрации и пр.
Основными формами реагирования прокурора на нарушения законности при осуществлении возложенных на него функций являются протест, представление, постановление и предостережение.
Протест приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест направлен на отмену либо приведение правового акта в соответствие закону.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. Если протест принесен на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, то он подлежит рассмотрению на ближайшем его заседании. При этом в исключительных случаях прокурором может быть установлен сокращенный срок.
О результатах рассмотрения протеста (а при рассмотрении протеста коллегиальным органом и о дне рассмотрения) прокурору незамедлительно сообщается в письменной форме.
В необходимых случаях еще до его рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором или его заместителем.
Представление об устранении нарушений закона выносится прокурором или его заместителем по соответствующему выявленному факту на основе проводимых проверок в тот орган или тому должностному лицу, который полномочен устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, а в течение месяца со дня его вынесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
В случае выявления несоответствия Конституции РФ и законам Российской Федерации постановлений Правительства РФ, информирование об этом Президента Российской Федерации осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации.
Постановление прокурора в качестве формы реагирования на нарушения законности исходя из характера правонарушения представляет собой вынесение мотивированного постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона направляется прокурором или его заместителем при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях предупреждения правонарушений должностным лицам в письменной форме, а при готовящихся деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.
4. Административный надзор.
Самым большим по объему и разнообразию используемых форм способом обеспечения законности в сфере государственного управления является административной надзор, осуществляемый многочисленными специально уполномоченными органами и их должностными лицами. Для большого количества подобных ведомств надзорная функция является главнейшей.
Среди органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в соответствующей сфере деятельности, выделяются организационно – самостоятельные федеральные службы, находящиеся в ведении определенных федеральных министерств (например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и др.), а также органы, являющиеся структурными подразделениями, входящими в состав того или иного федерального ведомства (Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации; Государственная противопожарная служба Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и пр.).
Так, принятый Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 года № 64 – ФЗ предусматривает возможность установления и осуществления органами внутренних дел соответствующего надзора для предупреждения совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
Главным назначением административного надзора является наблюдение за действующими в сфере управления всевозможными специальными (правовыми, техническими, организационными) нормами и иными общеобязательными правилами в деятельности физических и юридических лиц с целью их единообразного применения и исполнения.
Именно поэтому отличием административного надзора от прокурорского является то, что назначение последнего состоит в соблюдении законности в целом, тогда как административный надзор всегда специализирован, поскольку направлен на соблюдение специальных правил и норм.
Осуществляется административный надзор независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности объектов надзора и, в отличие от контроля, не предусматривает вторжения в оперативную самостоятельность проверяемого. Однако субъекты административного надзора могут применять меры государственного воздействия (принуждения), а большинство вправе привлекать виновных в выявленных нарушениях к административной ответственности.
Специализированные надзорные органы вправе требовать у должностных лиц проверяемых объектов необходимые материалы, сведения, статистическую отчетность и документы; брать пробы и образцы; рассматривать поступающие к ним индивидуальные и коллективные жалобы и заявления; проводить экспертизы; давать обязательные для исполнения указания.
При административном надзоре главное для государства, осуществляющего публичное управление, – оказать влияние, воздействие на проблемные точки общественной жизни. Иными словами, заставить путем соприкосновения с управляемыми объектами эти субъекты управления действовать надлежащим образом. Достижение надлежащего поведения (правомерного поведения) всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области (сфере) управления возможно именно с помощью такого правового инструмента, как административный надзор.
Демократизация общества, противопоставляемая авторитаризму и застою тоталитарного полицейского государства, требует совершенствования старых и создания новых правовых механизмов, нацеленных на поиск прогрессивных идей по установлению таких форм взаимоотношений граждан и органов власти различного уровня, при которых защита прав, свобод, чести, и достоинства людей обеспечивается на высоком уровне. Отсюда система государственных форм контроля должна подкрепляться развитием негосударственных институтов, предоставляющих гражданам и общественным объединениям возможность активно воздействовать на деятельность органов власти всех уровней.
Среди важнейших институтов современного демократического общества, реально защищающим права и законные интересы граждан, являются деятельность Уполномоченного по правам человека (омбудсмена); политических партий, профессиональных союзов; общественных объединений потребителей; казачьих формирований, добровольных народных дружин; федерального общественно – государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров; международного фонда защиты от дискриминации, за соблюдение конституционных прав и основных свобод человека; общественной экологической экспертизы и пр.
5. Обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц.
Одним из способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении является общественный контроль, который осуществляется в соответствие с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Одной из форм общественного контроля является обжалование неправомерных действий органов и должностных лиц. Обжалование является конституционным и абсолютным правом на обращение в государственные органы, к должностным лицам, уполномоченным непосредственно осуществлять контроль и надзор, в прокуратуру и суд.
Общий порядок административного обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц закреплен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».
Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Жалоба, поступившая в орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней. Срок рассмотрения жалобы соисполнителем составляет половину общего срока, установленного для рассмотрения. В исключительных случаях руководитель подразделения, органа, подразделения вправе продлить срок рассмотрения жалобы не более чем на 30 дней, о чем уведомляется гражданин, направивший жалобу. По существу поставленных в жалобе вопросов дается ответ – в письменной форме, на официальном бланке органа, должностного лица, за подписью руководителя. При необходимости разъясняется порядок обжалования принятого решения. Если ответ по существу поставленных в жалобе вопросов не может быть дан без разглашения сведений, охраняемых законодательством Российской Федерации, в том числе составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленных в нем вопросов в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
Необходимо подчеркнуть, что, после жалобы граждан или общественных объединений в органы или к должностным лицам, за ними сохраняется право на обращение в суд, что снимает всякие ограничения в реализации конституционных прав граждан на жалобу и судебную защиту.
Кодекс административного судопроизводства от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ
регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Суды в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, например, административные дела:
об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Суды в порядке, предусмотренном Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, например, административные дела:
о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
о прекращении деятельности средств массовой информации;
о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также — административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке.

Тема 11. Административный процесс и административные производства

План

1. Понятие, основные черты и принципы административного процесса.
2. Субъекты административного процесса, его стадии и структура. Виды административных производств.
3. Производство по делам об административных правонарушениях.
1. Понятие, основные черты и принципы административного процесса.
Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций и составляет процесс управления. Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права и в связи с этим он приобретает юридический характер. Управленческие процессуальные действия регулируются административно – процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс – это урегулированная административно – процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно – процессуальных отношений.
Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных административно – правовых и иных норм права, которые неотделимы от административно – процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в нормах материального права.
Реализация норм административного материального права осуществляется с соблюдением юридических предписаний, определяющих порядок совершения правореализационных действий.
Действующие административно – процессуальные нормы содержатся в законах и иных нормативных актах. Эти нормы устанавливают порядок принятия и издания правоприменительных и других правореализационных актов, права и обязанности участников административного процесса и т.п.
Характерной особенностью административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно – процессуальными нормами.
Административно – правовые нормы посредством регулирования затрагивают большое количество субъектов права. Вследствие этого административный процесс имеет очень большое значение при реализации принципа законности в государственном управлении, поскольку его можно соблюсти лишь тогда, когда материальная административно – правовая норма претворяется в жизнь в соответствии с юридическими предписаниями, дающими право и определяющими порядок реализации данной нормы.
Термин «процесс» (от лат. продвижение) может трактоваться по – разному:
— как последовательная смена явлений, состояний;
— как совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата (например, производственный процесс);
— как порядок рассмотрения дел, исков, судопроизводство (юридическая трактовка).
Так или иначе, в буквальном смысле слова процесс – это система последовательно сменяющих друг друга действий, образующих в совокупности стадии.
В зависимости от форм движения материи процесс делится на:
— физический процесс (движение протонов и нейтронов);
— химический процесс (ядерная реакция);
— биологический процесс (рост, старение живых организмов);
— социальный процесс (политическая борьба в обществе, развитие экономики, семейные отношения) и пр.
Одной из разновидностей социальных процессов выступает юридический процесс. Целью любого юридического процесса является юридический результат, а сама процессуальная деятельность направлена на претворение в жизнь требований материальных норм.
Видами юридических процессов являются: уголовный процесс; гражданский процесс; арбитражный процесс; избирательный процесс; бюджетный процесс; законодательный процесс; административный процесс и пр.
Все разновидности юридического процесса обладают некими общими чертами:
— это сознательная, целенаправленная деятельность;
— может рассматриваться как форма реализации властных полномочий субъектами публичной власти;
— представляет собой неоднократно применяемую процедуру;
— предполагает обязательное участие определенных участников;
— основная цель – достижение определенного юридического результата (принятие нормативного акта, наказание виновного, регистрация и выдача удостоверяющего документа, разрешение спора и пр.);
— юридический процесс документируется посредством составления промежуточных и итоговых официальных документов.
Административный процесс – разновидность юридического процесса, состоящая в деятельности органов исполнительной власти по решению вопросов в сфере управления.
Административный процесс представляет собой государственно – властную деятельность, представляющую собой совокупность последовательно совершаемых действий, с помощью которой решения органов государственной власти облачаются в предусмотренную законом юридическую форму – правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные.
Необходимо заметить, что во второй половине 20 века в науке административного права сформировалось два подхода к понятию процесса: «широкий» и «узкий».
1. Сторонники широкого понимания административного процесса считают, что административный процесс охватывает все индивидуальные дела, рассматриваемые органами управления (В.Д. Сорокин, В.М. Манохин, Д.Н. Бахрах и др.). Административный процесс в широком смысле – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Это деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов.
2. Вторая группа ученых возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов. (А.Ф. Клейман, Н.Г. Салищева, А.А. Демин и др.). В их понимании административный процесс есть форма жизни административной юрисдикции. Это деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно – правовых споров и административных правонарушений.
Существует и так называемое «юстиционное» понимание административного процесса, где административный процесс – это деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из административных правонарушений, то есть административный процесс сводится только к административному судопроизводству.
Принято выделять следующие признаки административного процесса:
— это вид юридического процесса, с которым они соотносятся как часть и целое;
— он представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления;
— он обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права;
— целью его является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;
— результаты процесса (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах);
— он регламентируется административно – процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права;
— он обладает определенным строением (структурой).
Принципы административного процесса – это общие начала, основные руководящие положения, основополагающие идеи, теоретическая база, отражаемые и закрепляемые правом, лежащие в основе административного процесса и раскрывающие его сущность.
Вследствие этого «принципом административного процесса» может быть признано не любое проявление, не любая часть административно – процессуальной деятельности, а ее качественно обособленная черта, исходная установка административно – процессуальной деятельности.
Принципы административного процесса – это такая исходная установка, посредством которой определяются особенности, специфика, назначение административно – процессуальной деятельности, которая должна найти закрепление в нормах права, ибо только в этом случае принцип приобретает правовой характер.
В юридической литературе выделяют принципы, которые характерны для всех отраслей права, для конкретной отрасли права, для конкретных институтов отдельной отрасли права.
Систему принципов административного процесса составляют следующие:
— принцип законности, суть которого состоит в том, что реализация материальных административно – процессуальных норм должна строиться в точном соответствии с административно – процессуальными нормами. Законность предполагает также необходимость соответствия действий властных субъектов административного процесса требованиям закона;
— принцип процессуального равенства означает: во – первых, равенство сторон независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, других обстоятельств перед законом; во – вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимообусловленных прав, обязанностей и ответственности. Другими словами стороны административного процесса равны перед законом, а также наделены равными правами и обязанностями в процессе разбирательства индивидуального административного дела.
— принцип материальной (объективной) истины предполагает, что решение, принятое в рамках административного процесса, должно основываться на тщательном изучении всех условий и обстоятельств управленческого дела, а также состязательности в ходе его рассмотрения. Речь идет о детальном исследовании всех обстоятельств дела с целью выяснения действительной картины произошедшего.
— принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать на всех стадиях процесса в соответствии с имеющимся процессуальным статусом.
— принцип гласности состоит в том, что административный процесс строится на публичных началах, дающих возможность гражданам получить информацию о его ходе и принятых решениях, исключение составляет информация, отнесенная к государственной тайне, а также сведения об интимных сторонах жизни участников процесса.
— принцип национального языка сводится к тому, что процесс ведется на государственном языке Российской Федерации или языке республики – субъекта РФ, автономной области, автономного округа или большинства населения данной местности. Участники процесса, не владеющие языком, на котором он отправляется, обеспечиваются услугами переводчика.
— принцип быстроты (оперативности) состоит в том, что административный процесс должен отправляться в возможно короткие сроки в рамках, определенных законом. Он выражается в непосредственном установлении достаточно сжатых сроков для осуществления комплекса всех процессуальных действий.
— принцип экономичности (малозатратности) в том, что административный процесс должен быть организован таким образом, чтобы свести к минимуму затраты по его отправлению. Суть его в отсутствии необходимости в наличии специальных материальных ресурсов, требуемых для осуществления отдельных процессуальных действий.
— принцип ответственности органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса предполагает, что органы государственного управления и должностные лица несут установленную законом ответственность за нарушения административно – процессуальных норм, проявленные при этом бюрократизм и волокиту.
Можно выделить также принцип охраны интересов личности и государства, который предполагает необходимость соблюдения общего правила о приоритете личности и охране ее интересов как основной задаче государства. В связи с этим органы государственного управления должны руководствоваться в процессуальной деятельности не только интересами государства, но и частными интересами подвластных участников процесса;
В науке административного права существуют и альтернативные взгляды на систему принципов процесса. Так, перечень принципов административного процесса можно дополнить принципами: национального языка разбирательства; двухступенчатости процесса; самостоятельности принятия управленческого решения; активности правоохранительных органов; ограниченных процессуальных возможностей; юрисдикционного усмотрения (преюдикции) и пр.
Реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей участников процесса обеспечивают многочисленные административно – процессуальные нормы, которые приводят в действие весь правовой механизм от создания до исполнения правоприменительного акта.
Административно – процессуальные нормы, применяемые в сфере реализации административных санкций, содержат правила поведения и действий участников такого процесса. Эти нормы формулируются как права для одних участников процесса и в то же время как обязанности для других.
Административно – процессуальные нормы универсальны, рассчитываются на применение в бесчисленном множестве ситуаций. В конкретных ситуациях административно – процессуальные нормы имеют конкретных адресатов (например, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; свидетель; переводчик; эксперт; субъект правоприменения).
Административно – процессуальные нормы имеют свой предмет процессуально – правового регулирования, который детерминируется видом мер административного принуждения. Они обладают свойством группирования в административно – процессуальные институты, называемые административными производствами.
Аспекты реализации административно – процессуальных норм традиционны: соблюдение, исполнение, использование и применение. Наиболее активная форма реализации административно – процессуальных норм – применение.
Подводя итог, можно отметить, что общим для всех видов процесса является та его характерная черта, что во всех случаях одной из сторон административно – процессуального отношения выступает орган (должностное лицо) публичной власти. Это, в свою очередь, обусловливает определенные особенности административных производств (возложение бремени доказывания на субъект публичной власти, активная роль суда в обеспечении доказательств, краткие сроки рассмотрения дел, возможность оперативного приостановления решения, принятого по делу; право гражданина на обжалование в суд решений и действий субъекта публичной власти и т.п.).
2. Субъекты административного процесса, его стадии и структура. Виды административных производств.
Субъекты административного процесса – это лица, участвующие в управленческом процессе, обладающие административно – процессуальной правосубъектностью.
Административно – процессуальная правосубъектность – основанная на административно – процессуальных нормах способность лица быть субъектом административного процесса.
Административно – процессуальная правосубъектность включает в себя административно – процессуальную правоспособность и административно – процессуальную дееспособность.
Субъекты административного процесса – это конкретные участники правоотношений.
Основными видами субъектов административного процесса являются:
— физические лица;
— государственные органы, предприятия и учреждения;
— государственные и муниципальные служащие;
— общественные объединения, негосударственные предприятия и учреждения;
— служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований.
Субъекты административного процесса могут выступать в процессе в следующих качествах:
— субъекта, возбудившего управленческое дело;
— субъекта, полномочного рассматривать (разрешать) управленческое дело и принимать другие юридически властные решения, определяющие движение административного дела;
— стороны административного процесса;
— третьего лица, т.е. лица, заявившего самостоятельное требование на предмет спора;
— уполномоченного представителя;
— лица, привлекаемого к административной, дисциплинарной ответственности;
— лица, защищающего права и интересы других лиц;
— лица, содействующего отправлению административного процесса.
Структура административного процесса определяется категориями индивидуальных конкретных дел, разрешаемых в сфере государственного управления. Элементом структуры административного процесса является производство, т.е. установленный административно – процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения однородной категории индивидуально – конкретных дел.
Стадии административного процесса – относительно самостоятельная часть административного производства, для которой характерны конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.
Стадия определяется как часть процесса, в пределах которой участники конкретного административного производства выполняют обязательные или возможные действия, предусмотренные для этой стадии, оформляемые соответствующими юридическими документами. Выполнение действий в рамках предыдущей стадии является необходимым условием реализации последующих стадий конкретного производства.
Каждой стадии должны быть присущи следующие черты:
— стадия – самостоятельная часть производства, имеющая свои специфические задачи;
— стадия имеет свой особый круг участвующих субъектов;
— стадия – совокупность последовательных юридических действий, в том числе процессуальных, осуществляемых в определенной логической последовательности и установленных временных границах (сроках). На каждой стадии существуют этапы – группы взаимосвязанных действий;
— каждая стадия оформляется процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности;
— стадии органично связаны между собой, на новой стадии проверяется то, что было сделано раньше;
— стадия характеризуется определенным соотношением степени познания совершенного правонарушения государственным органом и изменениями в правовом статусе нарушителя.
Каждая стадия имеет самостоятельную, но подчиненную общей цели процессуальную задачу, которая обусловливает, с одной стороны, принадлежность стадии к общей системе процесса, а с другой стороны – качественные особенности стадии как в известной степени самостоятельного явления. Наличие общей цели и позволяет вести речь о включении в понятие производства всех процессуальных действий, осуществляемых на каждой стадии.
Таким образом, административный процесс складывается из нескольких, последовательно сменяющих одна другую, стадий. К ним относятся:
— возбуждение производства по административному делу;
— рассмотрение административного дела;
— принятие решения по административному делу;
— исполнение решения по административному делу;
— пересмотр решения по административному делу.
Указанные стадии являются общими стадиями административного процесса. Они присущи всем видам административных производств. Вместе с тем в каждом производстве общие стадии получают специфическое преломление и детализацию.
Все производства в зависимости от количества и сложности стадий можно разделить на обычные и упрощенные. Можно говорить также и об особых (усложненных) производствах (дела о мелком хулиганстве, мелком хищении, рассматриваемые судом).
Стадия административного производства, в свою очередь, состоит из этапов. Этап – это совокупность действий, имеющих собственную межстадийную цель. К примеру, стадия рассмотрения дела в производстве по делам об административных правонарушениях состоит из таких этапов: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения заинтересованных лиц.
Таким образом, административный процесс и его производства состоят из четырех основных элементов, первоначальным из которых является действие. Совокупность определенных действий образует этапы, несколько этапов складываются в стадии, которые и составляют производство.
Административный процесс сложен по своей структуре, это обусловлено его объемом, охватывающим различные сферы исполнительной власти и многочисленные категории индивидуально – конкретных дел.
1. Административно – нормотворческое производство включает в себя:
— производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;
— производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
— производство по принятию нормотворческих актов субъектами РФ (главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации, центральными органами специальной компетенции субъектов Российской Федерации);
— производство по изданию локальных нормативных правовых актов руководителями государственных организаций и учреждений;
— производство по изданию нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
2. Оперативно – распорядительное (регулятивное, правонаделительное) производство:
— производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления;
— лицензионно – разрешительное производство (допуск к определенной работе, использование некоторых объектов, разрешение на оказание услуг и т.п.);
— регистрационное производство (в отношении мигрантов, оружия, транспортных средств, граждан и пр.);
— конкурсно – распределительное производство (размещение государственных заказов, предоставление дотаций, жилья);
— кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие разновидности:
— порядок (правила) приема на службу;
— порядок (правила) поощрения и продвижения по службе;
— аттестационное производство;
— гарантированное производство (предоставление гарантий);
— порядок прекращения государственной службы.
— административно – договорное производство;
— приватизационное производство;
— иные виды производств:
— по присуждению ученой степени;
— по установлению инвалидности;
— по применению мер поощрения.
3. Административно – юрисдикционное производство:
— по жалобам граждан;
— дисциплинарное производство;
— производство по делам об административных правонарушениях;
— исполнительное производство;
— по применению мер принуждения, не связанных с наказанием (например, помещение подростка в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей).
В заключении следует отметить, что понятие «административный процесс» можно трактовать как две обобщающие видовые группы административно – процессуальных производств – юрисдикционные и процедурные, отражающих процессуальную сторону деятельности соответствующих органов и должностных лиц по реализации задач и функций исполнительной власти.
Каждый вид производства представляет собой установленный законом порядок разрешения индивидуально определенных административных дел или вопросов в целях обеспечения законности и государственной дисциплины. Однако между юрисдикционными и процедурными производствами имеются отличия по предмету и последствиям производства
3. Производство по делам об административных правонарушениях.
Существование производства по делам об административных правонарушениях в составе административного процесса признается всеми без исключения учеными – административистами, по – разному толкующими понятие и содержание административного процесса.
Характерная особенность данного вида производства состоит в том, что оно формировалось в тесной связи с формированием своей материальной основы – административной ответственностью. Можно сказать, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории.
Производство по делам об административных правонарушениях – это регламентированная административно – процессуальными нормами деятельность государственных органов, направленная на разрешение дел об административных правонарушениях и применение мер административного наказания.
Производство по делам об административных правонарушениях может рассматриваться с различных точек зрения:
— это часть (вид) административно – процессуальной деятельности, осуществляемый компетентным кругом должностных лиц, направленный на разрешение вопросов о привлечении лица, совершившего административное правонарушение, к административной ответственности, в порядке и сроки, установленные нормами КоАП РФ;
— это правоприменительно – правоохранительная деятельность, в основе которой лежит разрешение спора о праве, т.е. основанием для его возникновения является факт нарушения норм административно – правовых норм (КоАП РФ, а также иных ФЗ, законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность отдельных видов правонарушений);
— это система стадий (административное расследование, административное рассмотрение, пересмотр, исполнение принятых решений), каждая из которых имеет свои цели, задачи, круг компетентных должностных лиц, но вместе с тем служит реализации задач всего производства по делам об административных правонарушениях.
— это юрисдикционная деятельность, направленная на выявление совершаемых административных правонарушений, на сбор доказательств совершенного правонарушения, документальную фиксацию этих доказательств, на рассмотрение вопросов о целесообразности и возможности назначения административных наказаний, на обеспечение законности принимаемых решений о назначении административных наказаний или о прекращении производства по делу, а также на своевременное исполнение этих решений.
Важно подчеркнуть, что порядок процессуальной деятельности компетентных должностных лиц при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях регулируется только нормами КоАП РФ.
Как отмечалось, правовую базу данного производства составляет КоАП (разд. IV, V). В них сформулированы принципы производства, определены основные права и обязанности его участников, виды доказательств и порядок их использования, порядок рассмотрения дела, обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения.
Процессуальные нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержатся и в подзаконных актах: постановлениях Правительства, решениях органов власти субъектов РФ. Роль этих актов минимальна, они лишь конкретизируют нормы законодательства, восполняют пробелы по частным вопросам.
Согласно ст. 24.1 КоАП задачами данного производства являются:
1. Всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.
2. Разрешение дела в соответствии с законом.
3. Обеспечение исполнения вынесенного по делу постановления.
4. Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Все названные задачи можно объединить в 2 основные:
— справедливое решение дел о проступках;
— предупреждение новых правонарушений.
Различают четыре разновидности производства по делам об административных правонарушениях:
1. Обычное производство осуществляется по основной массе дел об административных правонарушениях, его атрибутами являются составление протокола о проступке, вынесение постановления компетентным органом, а также выполнение иных процессуальных действий.
Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела либо материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи.
Дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела (ст. 29.6 КоАП РФ).
2. Упрощенное производство – одно из эффективных средств воздействия на нарушителя. Оно характеризуется минимумом процессуальных действий и требований, а также наибольшей оперативностью. При этом способе производства не составляется протокол о правонарушении. На месте нарушения принимается соответствующее решение компетентным должностным лицом.
Такая процедура является исключением из общих правил и предназначается для наиболее простых, очевидных дел, если административное наказание предусмотрено в виде предупреждения, либо административного штрафа. Упрощенное производство возможно лишь при условии, что лицо, привлекаемое к ответственности, не оспаривает назначаемое наказание (ст. 28.6 КоАП РФ).
3. Ускоренное производство. Дела о некоторых административных правонарушениях, рассматриваются в соответствии с точно установленными краткими сроками. Продление указанного срока не допускается.
Например, дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности должно быть рассмотрено судьей не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Кроме того, дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания.
4. Усложненное производство. В случаях, если после выявления административного правонарушения в области антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе…осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование (ст.28.7 КоАП РФ).
Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе системы принципов, которые закреплены в правовых нормах и вытекают из задач юрисдикционной деятельности. Важнейшими из них являются:
1. Принцип законности означает неукоснительное выполнение требований закона всеми участниками административно – процессуальной деятельности.
2. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Указанный принцип обусловливает защиту прав граждан, а также моральную и юридическую ответственность органа (должностного лица) за ненадлежащее ведение процесса.
3. Выяснение объективной истины по делу – важнейший принцип административного производства. Он обязывает орган, рассматривающий дело, исследовать все обстоятельства и их взаимосвязь в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.
4. Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к административной ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Согласно ст. 25.1 КоАП РФ названное лицо может знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления и т.д. Это свидетельствует о демократизации производства по делам об административных правонарушениях.
5. Принцип презумпции невиновности заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ). Данный принцип предполагает также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекаемый к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя имеет на это право.
6. Принцип равенства прямо закреплен в ст. 1.4 КоАП РФ, согласно которой все граждане равны перед законом независимо от происхождения, должностного и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, места жительства и других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно – правовых форм, подчиненности и др.
7. Принцип открытости (ст. 24.3 КоАП РФ). Это обеспечивает гласность и публичность административно – процессуальных действий. Вместе с тем предусмотрена возможность закрытого рассмотрения дела, если в ходе производства могут быть разглашены сведения, относящиеся к государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне, либо если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, а также членов их семей и близких.
8. Оперативность (экономичность) административного производства проявляется, прежде всего, в установлении сжатых сроков, определяющих прохождение дела. По общему правилу (ст. 29.6 КоАП РФ) дело должно быть рассмотрено в 15 – дневный срок. Это обусловлено многочисленностью и относительной несложностью административных проступков. Оперативность обеспечивает своевременность, большой воспитательный, предупредительный эффект воздействия, а кроме того, экономию времени и материальных ресурсов.
9. Принцип государственного языка, на котором ведется производство (ст. 24.2 КоАП) подразумевает, что:
— во – первых, в соответствии с ФЗ «О языках народов РФ» таким языком является русский язык;
— во – вторых, часть 2 статьи 68 Конституции РФ установила, что республики в составе РФ вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, ОМСУ, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком РФ. Таким образом, производство по делам об административных правонарушениях может вестись на государственном языке республики.
— в – третьих, лицам, участвующим в производстве по делам об административных правонарушениях и не владеющим языком, на котором ведется производство, должно обеспечиваться право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.
При наличии хотя бы одного из перечисленных ниже обстоятельств, производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению независимо от стадии производства по делу.
1) отсутствие события административного правонарушения;
2) отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности (за исключением случая, предусмотренного частью 3 настоящей статьи), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
3) действия лица в состоянии крайней необходимости;
4) издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
5) отмена закона, установившего административную ответственность;
6) истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
7) наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
8) смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;
9) иные предусмотренные Кодексом обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.
В случае, когда административное правонарушение совершено лицом, указанным в части 1 статьи 2.5 Кодекса, за исключением случаев, когда за такое административное правонарушение это лицо несет административную ответственность на общих основаниях, производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.
В случае выявления административного правонарушения, связанного с управлением транспортным средством физическим лицом, не достигшим на момент совершения противоправного действия возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности, производство по делу об административном правонарушении прекращается после применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, необходимых для пресечения соответствующего противоправного действия.
В случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом органа местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные средства на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц подлежит прекращению.
Стадии производства по делам об административных правонарушениях:
1. Возбуждение дела (гл. 28 КоАП РФ).
2. Рассмотрение дела (гл. 29 КоАП РФ).
3. Пересмотр дела. Факультативная стадия (гл.30 КоАП РФ).
4. Исполнение постановления (гл. 31,32 КоАП РФ).
Необходимо отметить, что одним из важнейших документов первой стадии является протокол об административном правонарушении (Статья 28.2).
В протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.
При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.
В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола и составления его в отсутствие лица в нем делается соответствующая запись.
Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.
Основными субъектами указанной деятельности являются государственные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать все предусмотренные законом меры по выявлению и предупреждению административных проступков. Помимо названных субъектов, в производстве участвуют и другие участники.
Одни из них защищают свои интересы либо интересы других лиц. Другие, не имея личных интересов, привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий.
Круг лиц, непосредственно принимающих участие в разрешении дела по существу, может варьироваться и изменяться в зависимости от сложности конкретного дела и специфики стадии производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, участники не только обладают потенциальными процессуальными правами и обязанностями, предусмотренными нормами КоАП РФ, но и реально реализуют свой процессуальный статус в рамках конкретного дела.
В целом в зависимости от выполняемых участниками производства процессуальных функций их можно подразделить на 3 группы:
1. Компетентные органы и должностные лица, наделенные государственно – властными полномочиями.
Их полномочия предусмотрены многими статьями кодекса, а также отчасти закреплены в иных нормативных актах и ведомственных приказах органов исполнительной власти.
Объем их прав и обязанностей зависит от особенностей правового закрепления процессуальных действий в рамках той или иной стадии производства, а также от специфики правового статуса иных участников производства по конкретному делу.
К лицам, наделенным властными полномочиями относятся:
— должностные лица органов, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, производить административное расследование и составлять протоколы об административных правонарушениях;
— должностные лица органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания (ОВД, суд, органы транспорта, торговли и др.);
— должностные лица органов, уполномоченных осуществлять пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (суд и органы, являющиеся вышестоящей инстанцией по отношению к органу, вынесшему постановление);
— должностные лица органов, уполномоченных исполнять постановления о наложении административных наказаний (судебные приставы призваны исполнять судебные решения; ОВД исполняют постановления, которые сами выносят (штраф, предупреждение), и решения суда (о наложении административного ареста в специальных приемниках, о конфискации, возмездном изъятии и т.д.);
— органы, осуществляющие контрольно – надзорные функции за обеспечением законности в административно – юрисдикционной деятельности (прокурор, суд, органы внутриведомственного контроля, например, руководители ОВД, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей).
2. Участники, имеющие личный интерес в деле.
— лицо, в отношении которого ведется производство;
— потерпевший;
— представители лица, в отношении которого ведется производство;
— представители потерпевшего.
В отличие от субъектов первой группы никто из представителей данной группы не имеет властных полномочий.
3. Лица, оказывающие содействие осуществлению производства.
— свидетель;
— эксперт;
— специалист;
— переводчик;
— понятой.
Одни из них (свидетели, эксперты) являются источниками получения доказательств, причем объектом исследования являются не сами свидетели или эксперты, а те данные, которые они сообщают полномочному должностному лицу.
Другие (специалисты, переводчики, понятые) нужны для закрепления доказательств либо обеспечения необходимых условий административного производства.

Практикум

Задачи

ПРАКТИКУМ
При решении задач необходимо дать правовую оценку содержащимся в них положениям и сформулировать конкретный вывод.
Важно помнить, что все содержащиеся в решении выводы необходимо обосновывать ссылками на конкретные правовые нормы.

Задача 1. Мировой судья оштрафовал гендиректора организации по ст. 15.5 КоАП РФ за непредставление декларации. Гендиректор получил постановление суда 12.05.2014 и обжаловать его не стал, но штраф не уплатил. 02.12.2014 судебный пристав составил протокол о привлечении гендиректора к ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Может ли генеральный директор быть оштрафован по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ?

Ответ: Генеральный директор, который 12.05.2014 получил постановление суда о привлечении его к ответственности по ст. 15.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, не может быть привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ на основании протокола судебного пристава от 02.12.2014, так как истек срок давности.
Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа, но не менее одной тысячи рублей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок до пятидесяти часов (ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ).
По общему правилу административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу (ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ). Если постановление по делу об административном правонарушении не было обжаловано или опротестовано, оно вступает в законную силу после истечения срока, установленного для его обжалования (п. 1 ст. 31.1 КоАП РФ). Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ).
Постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения. Постановление по делу о нарушении законодательства РФ об исполнительном производстве не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.25 КоАП РФ, рассматривают судьи (ч. 1, 3 ст. 23.1 КоАП РФ). В то же время протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф по делу об административном правонарушении, рассмотренному судьей, составляет судебный пристав-исполнитель (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ). В связи с этим в правоприменительной практике возникла неясность относительно того, какой срок давности привлечения к административной ответственности применяется за неуплату штрафа.
Однако Конституционный Суд РФ в Определении от 07.10.2014 N 2323-О решил ее в пользу лиц, опоздавших с уплатой штрафа. По его мнению, нет никаких оснований считать нарушение в виде неуплаты в срок штрафа нарушением законодательства об исполнительном производстве. Само по себе привлечение к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, хотя и осуществляется судебными приставами, не означает использование ими особых процедур исполнительного производства. В данном случае судебные приставы выступают в качестве должностных лиц, возбуждающих дела об административных правонарушениях; действуют они на основе законодательства об административных правонарушениях, а не законодательства об исполнительном производстве.
Следовательно, генеральный директор не может быть привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, так как истек срок давности.

Задача 2. Возможно ли составление протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ на семидесятый день после вступления в законную силу первоначального постановления по делу об административном правонарушении, по которому не был своевременно уплачен административный штраф?

Ответ: Составление протокола по ч. 1 ст. 20.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях на семидесятый день после вступления в законную силу первоначального постановления по делу об административном правонарушении, по которому не был своевременно уплачен административный штраф, возможно.
В соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол по делу об административном правонарушении составляется немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В случае необходимости выяснения обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.
Датой совершения административного правонарушения по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ является следующий день после истечения установленного срока для добровольной уплаты штрафа. В соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен не позднее 60 дней со дня вступления постановления в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки.
В то же время возбуждение дела об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ имеет особенность — протокол, как правило, составляется в отсутствие лица, не уплатившего административный штраф в установленный срок. Составление протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, возможно при его извещении в установленном порядке (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ). Поэтому для составления протокола по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ кроме факта совершения административного правонарушения дополнительно необходимо надлежаще уведомить лицо, привлекаемое к административной ответственности. Подтверждение об уведомлении лица, привлекаемого к административной ответственности, может быть получено после истечения добровольного срока уплаты штрафа. Поэтому возможность составить протокол по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ может появиться позже даты совершения правонарушения.

Задача 3. Гражданский служащий (должностное лицо органа государственной власти субъекта РФ) находился на службе в состоянии алкогольного опьянения, что подтверждается результатами медицинского освидетельствования, показаниями свидетелей. Вправе ли представитель нанимателя при принятии решения о мере дисциплинарной ответственности (предполагается увольнение гражданского служащего, так как допущено однократное грубое нарушение должностных обязанностей) учесть, что гражданский служащий имеет длительный трудовой стаж на гражданской службе, дисциплинарных проступков никогда не совершал и работал добросовестно?

Ответ: В рассматриваемом вопросе представитель нанимателя с учетом предшествующих результатов исполнения должностных обязанностей вправе применить к гражданскому служащему как увольнение, так и иной вид дисциплинарной ответственности.
Частью 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон N 79-ФЗ) предусмотрено четыре вида дисциплинарных взысканий, при этом увольнение (п. 5 ч. 1 указанной статьи) может применяться исключительно в случаях, предусмотренных указанной нормой, а именно — по основаниям, установленным п. 2, пп. «а» — «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона N 79-ФЗ.
Появление на службе в состоянии алкогольного опьянения входит в указанный перечень (пп. «б» п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона N 79-ФЗ), следовательно, формально служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а гражданский служащий — освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы в данном случае.
Однако применение указанного вида дисциплинарной ответственности не является обязанностью представителя нанимателя, так как на основании ч. 3 ст. 58 Закона N 79-ФЗ при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка (ч. 1 и 2 ст. 58 Закона N 79-ФЗ).
В рассматриваемом случае гражданским служащим впервые допущено грубое нарушение должностных обязанностей. При этом он имеет длительный трудовой стаж на гражданской службе, дисциплинарных проступков никогда не совершал и работал добросовестно.
По нашему мнению, данные факты относятся к предшествующим результатам исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Следовательно, представитель нанимателя обязан учитывать их при определении меры дисциплинарной ответственности и вправе применять любой из видов дисциплинарной ответственности, предусмотренных ч. 1 ст. 57 Закона N 79-ФЗ.
Таким образом, представитель нанимателя с учетом предшествующих результатов исполнения должностных обязанностей вправе применить к гражданскому служащему как увольнение, так и иной вид дисциплинарной ответственности. Также необходимо учитывать, что в случае, если гражданский служащий будет уволен без учета указанных обстоятельств, он вправе оспорить увольнение в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Задача 4. Государственный служащий получил от руководителя территориального органа исполнительной власти служебную записку с письменным распоряжением о подготовке статистических данных по результатам работы структурного подразделения территориального органа. Может ли государственный служащий быть привлечен к дисциплинарной ответственности в случае недобросовестного выполнения подобного распоряжения, притом что подготовка статистических данных не входит в перечень его должностных обязанностей, предусмотренных должностным регламентом?

Ответ: Если распоряжение о подготовке статистических данных по результатам работы структурного подразделения территориального органа исполнительной власти дано руководителем этого органа в пределах своих полномочий, гражданский служащий обязан исполнить это распоряжение добросовестно и на высоком профессиональном уровне. Недобросовестное (ненадлежащее) исполнение такого поручения признается ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей, и в случае если подобное ненадлежащее исполнение обязанностей произошло по его вине, к нему может быть применено дисциплинарное взыскание.
В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон N 79-ФЗ) одним из существенных условий служебного контракта является должностной регламент.
На основании ч. 1 ст. 47 Закона N 79-ФЗ профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.
Согласно п. 2 ч. 2 указанной статьи в должностной регламент включаются должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы.
В соответствии с ч. 1 ст. 57 Закона N 79-ФЗ за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарное взыскание.
При этом необходимо учитывать, что гражданский служащий обязан не только исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона N 79-ФЗ), но и исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 15 Закона N 79-ФЗ).
На основании п. 1 ч. 1 ст. 18 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне.
Отметим также, что, как правило, обязанность исполнения поручений соответствующих руководителей включается в должностные регламенты государственных гражданских служащих, так как исполнение подобных поручений является неотъемлемой частью прохождения государственной службы (см., например, Приложение N 12 к Приказу Минюста России от 31.08.2009 N 268, Приложение N 21 к Приказу Минэкономразвития России от 22.02.2011 N 72).
Таким образом, если распоряжение о подготовке статистических данных по результатам работы структурного подразделения территориального органа исполнительной власти в рассматриваемом случае дано руководителем этого органа в пределах своих полномочий, гражданский служащий обязан исполнить это распоряжение добросовестно и на высоком профессиональном уровне. Ненадлежащее исполнение такого поручения признается ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей, и в случае если подобное ненадлежащее исполнение обязанностей произошло по его вине, к нему может быть применено дисциплинарное взыскание в порядке, предусмотренном ст. ст. 57, 58 Закона N 79-ФЗ.

Нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 – ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1 – ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.
4. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2 – ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
5. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3 – ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195 – ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
7. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Российская газета. N 49. 11.03.2015.
8. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202 – 1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
9. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4 – ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.
10. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82 – ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.
11. Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98 – ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 27. Ст. 2503.
12. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135 – ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3340.
13. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 – ФЗ «О социальной защите инвалидов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4563.
14. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7 – ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.
15. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10 – ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 148.
16. Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125 – ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 39. Ст. 4465.
17. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
18. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95 – ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950.
19. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115 – ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ч. 1. Ст. 3418.
20. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62 – ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031.
21. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114 – ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031.
22. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 – ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.
23. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
24. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
25. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59 – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
26. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109 – ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 30. Ст. 3285.
27. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 – ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228.
28. Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
29. Федеральный законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.
30. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64 – ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 15. Ст. 2037.
31. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Часть I), ст. 4213
32. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.
33. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 36. Ст. 3633.
34. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 15.03.2004. № 11. Ст. 945.
35. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 14.01.2011 г.) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1395.
36. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. (ред. от 26.04.2009 г.) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2023.
37. Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2004 г. № «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 24. Ст. 2395.
38. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации. 2005. № 6. Ст. 437.
39. Указ Президента Рос. Федерации от 1 февр. 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 6, ст. 4103.
40. Указ Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 1, ст. 118.
41. Указ Президента Российской Федерации от 17 сентября 2008 г. № 1370 «Об утверждения Положения об управлении делами Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 38. Ст. 4277.
42. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. N 114 от 22 мая 2012 г.
43. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»// Российская газета. N 102 от 9 мая 2012 г.
44. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 24.09.2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31. Ст. 3233.
45. Постановление Правительства Российской Федерации от от 23 января 2015 г. N 37 «Правила направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совершивших административные правонарушения» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 февраля 2015 г. N 5 ст. 817
46. Закон Пермского края от 7 декабря 2007 г. «О государственной гражданской службе в Пермском крае» // Рос. газета. Региональный выпуск «Прикамье». 2007. 14 дек.
47. Закон Пермского края от 6 апреля 2015 г. N 460-ПК «Об административных правонарушениях в Пермском крае» // Собрание законодательства Пермского края от 10 апреля 2015 г. N 3 (97).

Учебная литература
Основная литература:

1. Административное право России: учебник/ под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. — 687 с.
2. Административное право: учебник для студентов вузов/ Братановский С.Н., Зеленов М.Ф., Марьян Г.В. – М.: Юнити-Дана, 2014. — 975 с.
3. Смоленский М.Б., Алексеева М.В. Административное право: учебник для вузов. — М.: Феникс, 2015. — 284 с.
4. Четвериков В.С. Административное право Российской Федерации: учебное пособие. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012 . — 415 с.

Дополнительная литература:

1. Административная ответственность: учебное пособие для студентов вузов/ под ред. А.И. Стахова, Н.В. Румянцева. – М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2014. — 248 с.
2. Административная ответственность: учебное пособие/ под ред. Н.В. Румянцева, А.И. Стахова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012. — 223 с.
3. Административное право Российской Федерации : учебник для вузов / под ред. Л. Л. Попова. — 2-е изд., испр. и доп. — М. : ЮРАЙТ, 2010. — 444 с.
4. Административное право. Практикум: учебно — практич. пос. для вузов/ Под ред. Н.М. Конина, Е.И. Маториной. — М.: Юрайт, 2014. — 446 с.
5. Административное право. Часть 1 : учебник / под общ. ред. А.С. Телегина.- Пермь: ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России, 2015. – 358 с.
6. Актуальные проблемы административного права: учебное пособие для студентов вузов/ Костенников М.В., Куракин А.В., Кононов А.М., Кононов И.П. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. — 383 с.
7. Андреева Е.М., Сидоров Е.И. Административное право: Учебное пособие. – М.: Издательство: Издательство Московского государственного открытого университета, 2011. — 390 с.
8. Звоненко Д.П. Административное право: учебник. – М.: ЮстицИнформ, 2011. — 558 с.
9. Лапина М.А. Административное право: учебник //КонсультантПлюс: электронная библиотека студента. — М.: КонсультантПлюс, 2011. — (DVD).
10. Мелехин А.В. Административное право РФ: учебник //КонсультантПлюс: электронная библиотека студента. — М.: КонсультантПлюс, 2011. — (DVD).
11. Миронов А.Н. Административное право: учебник для ссузов. — 3 — е изд., перераб. и доп. — М.: Форум: Инфра — М, 2014. — 320 с.
12. Смоленский М.Б., Дригола Э.В. Административное право: учебник для вузов. — М.: Кнорус, 2010. — 320 с.

 

 

 

 

Административное право:курс лекций и практикум.Составители: Ю.В. Шилов, Иванова О.А. обновлено: 23 ноября, 2017 автором: Татьяна

Оставить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *